COMUNICATO STAMPA
Conclusioni dell'indagine conoscitiva sugli ordini professionali
L'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha concluso l'indagine conoscitiva, avviata il 1° dicembre 1994, nel settore degli ordini e collegi professionali. L'indagine si è posta l'obiettivo di verificare se l'attuale regolamentazione del settore sia davvero di sostegno allo sviluppo delle attività professionali, o se invece non ne rappresenti un freno, in considerazione del ruolo crescente assunto oggi dai servizi professionali.
L'indagine ha messo in luce che la regolamentazione adottata nel nostro Paese, nel suo complesso, è particolarmente restrittiva rispetto a quella dei principali paesi europei. Solo recentemente, ad esempio, è stato rimosso, con la legge n. 266 del 7 agosto 1997, l'impedimento all'esercizio in forma societaria dell'attività professionale. Questa abrogazione e l'imminente emanazione del regolamento attuativo costituiscono, a giudizio dell'Autorità, la leva di cambiamento della forma di esercizio delle attività professionali, in quanto, se opportunamente interpretate, potranno consentire ai professionisti di scegliere tra le forme societarie attualmente disponibili quelle che ritengono più adatte per dare, all'erogazione delle attività intellettuali, le dimensioni di una vera e propria impresa di servizi.
L'indagine ha inoltre evidenziato che altri strumenti di regolamentazione dell'accesso e dell'esercizio delle attività professionali, adottati in Italia, risultano talvolta superflui e talvolta sproporzionati rispetto agli obiettivi prefissati; altri sono utilizzati in modo da determinare ingiustificate restrizioni concorrenziali. In generale, le restrizioni tuttora esistenti nel nostro paese rischiano di tradursi in un concreto svantaggio per i nostri professionisti rispetto ai colleghi stranieri.
Il tirocinio costituisce nella maggior parte delle professioni un passaggio obbligato per accedere all'esame di Stato. La legge tuttavia prevede l'obbligatorietà del tirocinio senza predisporre i mezzi per mettere tutti i soggetti in condizione di potervi accedere facilmente. Ciò è dimostrato dalla circostanza che, essendo poco diffuse le scuole di formazione sostitutive del tirocinio pratico, la formazione pratica è rimessa esclusivamente alla disponibilità dei professionisti, i quali hanno un incentivo a delegare ai tirocinanti essenzialmente prestazioni semplici e standardizzate. Pertanto, a fronte dei costi inerenti al tirocinio, in termini di allungamento del periodo di entrata nel mondo del lavoro (costi che si ripercuotono poi inevitabilemente sul prezzo del servizio), non sempre si riscontrano altrettanti benefici. Sarebbe, quindi, quanto meno auspicabile una maggiore diffusione di scuole di specializzazione alternative al tirocinio, alla cui organizzazione e gestione potrebbero fornire un contributo essenziale gli ordini professionali. Peraltro, una soluzione più incisiva al fine di ridurre i costi connessi al tirocinio, potrebbe essere rappresentata da una riorganizzazione della formazione universitaria che fornisca anche le conoscenze pratiche richieste dall'esercizio della professione.
Per quanto riguarda poi il principale strumento della fase di accesso, ovvero l'esame di Stato, l'Autorità ritiene che il principio di imparzialità, a cui deve corrispondere la composizione della Commissione esaminatrice, imponga che nella formazione della stessa il carattere esclusivamente tecnico del giudizio debba risultare salvaguardato da ogni rischio di deviazione verso interessi di parte o comunque diversi da quelli propri dell'esame. In tal senso non può certo essere riservato agli ordini un ruolo dominante nella fase di accertamento del possesso dei requisiti del candidato. Ciò infatti equivale a sacrificare la terzietà di chi contribuisce a stabilire il numero di coloro che sono ammessi ad entrare nel mercato.
In luogo dell'esame di Stato tuttavia alcune professioni, e segnatamente quelle di notaio e farmacista, prevedono una modalità di accesso molto più restrittiva, il concorso, nel quale il numero di coloro che possono esercitare la professione è prestabilito. L'indagine ha evidenziato l'idoneità del concorso a restringere ingiustificatamente l'offerta. Infatti, per quanto riguarda i notai il numero di coloro che riescono a superare il concorso è inferiore al numero dei posti messi a disposizione, e, pertanto, se si assume che questi ultimi identificano il numero necessario di professionisti esercenti la professione in rapporto alla domanda, il concorso, laddove restringe ulteriormente gli accessi, risulta comprimere artificiosamente l'offerta. Per quanto poi riguarda i farmacisti, è emerso che le lentezze nell'organizzazione dei concorsi hanno fatto sì che dal 1991, nonostante vi fossero un numero consistente di titolarità di farmacie disponibili, siano stati svolti pochissimi concorsi, determinando altresì una artificiosa restrizione dell'offerta.
In ogni caso, l'Autorità ritiene che l'obbiettivo di garantire un numero minimo di sedi nel territorio nazionale potrebbe essere meglio perseguito, ad esempio attraverso la determinazione di un numero minimo, e non massimo,di posti. (A proposito dei farmacisti, l'Autorità fa notare che essi godono di una riserva di attività troppo ampia, in quanto sono gli unici a poter commercializzare non solo i farmaci etici, ma anche quei farmaci che si possono acquistare senza prescrizione medica, cioè i farmaci da banco).
Il raccordo tra questi strumenti della fase di accesso e quelli predisposti nella fase di esercizio è rappresentato dall'obbligatorietà della iscrizione all'Albo, che rappresenta il mezzo per sottoporre al controllo dell'Ordine l'attività svolta dal professionista. Al riguardo, se è comprensibile che chi intende esercitare prestazioni esclusive sia obbligatoriamente assoggettato ad un controllo nello svolgimento delle stesse, meno comprensibile è l'imposizione di un siffatto obbligo quando le medesime prestazioni possono essere svolte liberamente anche da soggetti non iscritti all'Albo e non sottoposti ad alcun controllo, né nella fase di accesso al mercato, né successivamente nello svolgimento dell'attività. In questi casi pertanto l'iscrizione all'ordine dovrebbe essere volontaria e non obbligatoria, dal momento che assolve a una mera funzione di certificazione, ovvero di accreditamento di fronte al potenziale fruitore del servizio, il quale sa che coloro che possono fregiarsi di quel titolo possiedono determinati requisiti e appartengono a un Ordine che ne controlla l'esercizio dell'attività.
Sul versante delle restrizioni all'esercizio, di particolare gravità appare la fissazione di tariffe inderogabili minime o fisse, che risulta direttamente finalizzata alla protezione delle categorie interessate, come è desumibile sia dal fatto che impedisce alla collettività di avvalersi di prestazioni a prezzi inferiori a quelli imposti, sia dal fatto che nella definizione delle stesse assumono un ruolo preponderante proprio le categorie interessate.
Nè la fissazione delle tariffe è giustificata dalla necessità di tutelare la qualità, dal momento che la fissazione di un determinato prezzo non è sufficiente a garantire l'erogazione di un prodotto con un determinato livello minimo di qualità e, in ogni caso esistono altri strumenti più appropriati per raggiungere tale obiettivo.
A ciò si aggiunga che la struttura delle tariffe, determinate in cifra fissa e indipendentemente dall'esito dell'attività svolta dal professionista, rappresenta la caratteristica di un sistema nel quale l'obbligazione assunta dal professionista viene di regola qualificata quale obbligazione di mezzi e non di risultato. Pertanto, in una prospettiva di più ampio respiro, nell'ambito dell'attività del professionista, l'assunzione del tipo di obbligazione, di mezzi o di risultato, potrebbe essere valutata come l'utilizzazione di due impegni diversi, a cui, in ragione della diversa responsabilità assunta, poter applicare prezzi diversi.
Anche per le attuali forme di divieto della pubblicità, giova osservare che non solo la finalità non è riconducibile alla tutela di un interesse di natura generale, ma risulta in contrasto con la stessa. Se si immagina tale strumento coniugato alla possibilità di praticare prezzi liberi e di condizionare il prezzo al risultato, si comprendono le prospettive concorrenziali che si possono aprire per i professionisti e i vantaggi che deriverebbero per i consumatori soprattutto in termini di risparmio di costi nel reperire le informazioni necessarie.
L'introduzione di una pubblicità di tipo informativo, basata su elementi di fatto, prezzi, caratteristiche, non determinerebbe uno svilimento delle categorie che la dovessero consentire e nello stesso tempo contribuirebbe a colmare le asimmetrie informative dei consumatori.
Da ultimo l'indagine, con riferimento alla richiesta di regolamentazione proveniente dalle nuove professioni emergenti, si è soffermata a considerare che, laddove non esistano interessi pubblici da tutelare, l'esigenza di organizzare dei sistemi di certificazione che rappresentino un marchio di qualità per il consumatore non deve essere necessariamente soddisfatta attraverso l'istituzione di Albi o Ordini professionali.
In nessun caso si giustifica l'adozione di una regolamentazione che limiti sia la libertà di iniziativa economica privata dei soggetti che attualmente operano in piena autonomia, sia la libertà di scelta del consumatore, il quale, può preferire servizi di qualità meno elevata ma di prezzo più conveniente.
Si può allora ipotizzare per tali professioni un sistema di certificazione di qualità, analogo a quello esistente in altri Paesi Europei e riconosciuto anche in sede comunitaria, basato sul riconoscimento di associazioni delle professioni non regolamentate.
In conclusione, l'analisi compiuta dall'Autorità, mentre sottolinea il valore e la specificità delle attività professionali chiamate spesso ad assicurare il perseguimento di interessi pubblici, evidenzia che l'esercizio di tali attività non è affatto incompatibile con norme poste a tutela della concorrenza e che anzi quest'ultima può solo contribuire a rendere più efficiente il sistema.
Una possibile e plausibile spiegazione del ritardo con cui molti professionisti e Ordini appaiono cogliere l'esigenza di una modifica del contesto regolamentativo è riconducibile alla complessa e articolata storia degli Ordini, i quali, in Italia, sono nati come ordinamenti giuridici privati in risposta ad esigenze di mercato e a difesa degli interessi del gruppo di appartenenza e sono stati poi inglobati nell'ordinamento generale e nella disciplina pubblicistica, attraverso la trasformazione dei gruppi sociali in enti pubblici indipendenti e autonomi sotto la sorveglianza dello Stato.
In tal modo, le restrizioni previste dal legislatore, come l'introduzione di tariffe obbligatorie e di barriere numeriche, si sono sommate a quelle introdotte dagli stessi ordini attraverso, ad esempio, l'emanazione e la gestione delle norme deontologiche. Occorre dunque avviare subito un ripensamento complessivo e profondo dell'istituzione “ordine”, soprattutto in considerazione delle mutate condizioni dei mercati e della crescente importanza attribuita ai principi della libertà di iniziativa economica e della concorrenza. L'Autorità auspica che il legislatore ridefinisca i contorni operativi degli ordini, trovando con questi ultimi le forme più idonee a superare l'intreccio poco virtuoso fra pubblico e privato che ancora oggi esiste.
Le restrizioni della concorrenza riscontrate pongono infatti i professionisti nazionali in una situazione di svantaggio rispetto ai colleghi stranieri, i quali, nella propria attività, hanno la possibilità di avvalersi di maggiori strumenti di concorrenza. Lo scenario futuro dipende in larga misura dalla capacità degli ordini di cogliere appieno le occasioni innovative e di riforma che si presentano e di comprendere che per primi devono liberarsi di quegli impedimenti regolamentari che ostacolano la loro capacità di competere in un mercato aperto e di fronteggiare le sfide a cui saranno inevitabilmente sottoposti dalla concorrenza internazionale.
Roma, 24 ottobre 1997
