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IC4 - SETTORE DEI SERVIZI PORTUALI


COMUNICATO STAMPA


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Provvedimento del 16 ottobre 1997


COMUNICATO STAMPA

Conclusioni dell'indagine conoscitiva sui servizi portuali


L'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha approvato le conclusioni dell'indagine conoscitiva sul settore dei servizi portuali. L'indagine, avviata nel novembre 1992 sulla base delle numerose denunce tese ad evidenziare l'intreccio fra aspetti imprenditoriali e regolamentari che caratterizzava i principali soggetti portuali, l'incongruenza fra l'evoluzione economica del settore e il quadro regolamentare, il palese contrasto tra la normativa settoriale nazionale e i principi nazionali e comunitari di tutela della concorrenza. L'indagine ha seguito l'intero processo di riforma della normativa portuale, nonché la sua fase applicativa, tuttora in atto.
Nel corso dell'indagine l'Autorità ha utilizzato i suoi poteri di segnalazione in sette occasioni e ha concluso tre procedimenti istruttori (vedi tavola).

A partire dagli inizi degli anni novanta, è stato avviato un radicale processo di riorganizzazione del settore portuale, in ampia misura sollecitato da interventi comunitari e nazionali (pronunce della Corte di Giustizia, riforma della legislazione di settore, decisioni dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato), nonché dallo sviluppo dei traffici, e in particolare dall'incremento del trasporto intermodale (la movimentazione di container nei porti nazionali è cresciuta di 5 volte tra il 1981 e il 1995).
Questi fattori hanno favorito l'avvio del mutamento normativo, che con la legge n. 84/94 ha sancito: a) la separazione fra svolgimento delle operazioni di controllo e indirizzo delle attività portuali; b) l'affidamento delle operazioni portuali alla libera iniziativa privata in regime di concorrenza; c) la possibilità per l'impresa portuale di svolgere tutte le operazioni portuali o solo una parte di esse; d) la libertà di fissazione delle tariffe; e) la trasformazione delle Compagnie Portuali in imprese operanti in regime di concorrenza.

Il processo di liberalizzazione, tuttavia, sembra incontrare ancora resistenze e vischiosità per ragioni di carattere istituzionale, normativo e culturale. L'apertura dei mercati risulta particolarmente problematica in alcuni specifici ambiti di attività, quali la fornitura di manodopera portuale, l'offerta degli “altri servizi di interesse generale” e dei servizi tecnico-nautici.

La manodopera portuale
        Permangono diritti esclusivi a favore delle Compagnie Portuali nella fornitura temporanea di manodopera, nonché nella prestazione di servizi portuali ad alto contenuto di manodopera. Le Compagnie Portuali sono infatti tuttora presenti sia come imprese portuali, sia come fornitrici in monopolio di manodopera alle imprese portuali concorrenti. I conseguenti comportamenti restrittivi della concorrenza hanno determinato l'intervento dell'Autorità (come nel caso dei procedimenti nei confronti della Compagnia Portuale di Brindisi), ma i problemi concorrenziali non saranno risolti sino a quando non sarà normativamente rescisso in maniera completa e definitiva il legame tra fornitore della manodopera ed impresa portuale. In questa prospettiva, l'assetto previsto dalla legge n. 647/96, nel lasciare irrisolti i problemi concorrenziali, rischia di perpetuare una situazione di patente contrasto con i principi recentemente ribaditi dalla Commissione europea e dalla Corte di Giustizia (come segnalato dall'Autorità in data 6 febbraio 1997).
       
I servizi tecnico-nautici
I servizi tecnico-nautici (pilotaggio, rimorchio, ormeggio e battellaggio) sono tuttora caratterizzati da un regime di monopolio regolamentare, anche se non esplicitamente determinato dalle norme primarie. L'incidenza dei costi di tali servizi ha tuttavia spinto molti operatori a chiedere un maggior grado di concorrenza, spazi maggiori per l'autoproduzione (sia per gli armatori che per i terminalisti) e una più attenta disciplina dei prezzi.
Pur non disconoscendo il contributo di tali servizi alla sicurezza della navigazione e pur sottolineando anzi, l'indagine sottolinea come la garanzia della sicurezza non confligga necessariamente con la concorrenza tra imprese. Un adeguato livello di sicurezza può essere garantito con la preventiva definizione degli standard di sicurezza, consentendo poi che il numero di imprese nel mercato si adatti alla situazione ed ai costi così determinati. Né possono giustificarsi generici riferimenti a “monopoli naturali”, mai comprovati, per negare in via amministrativa l'accesso al mercato.
Il nuovo assetto dei servizi tecnico-nautici deve, inoltre, accompagnarsi ad una modifica degli attuali meccanismi tariffari, basati su un'eccessiva presenza nel processo decisionale delle imprese esercenti i servizi, nonché delle associazioni dei soggetti nazionali utilizzatori. Questo sistema: a) deresponsabilizza il regolatore, accentuando l'asimmetria informativa a vantaggio del soggetto regolato; b) rende dubbia l'attribuzione della responsabilità della decisione tariffaria; c) favorisce comportamenti collusivi e/o discriminatori a danno degli utilizzatori non rappresentati dalla associazioni, come hanno accertato gli interventi dell'Autorità, nonché le censure da parte degli organi dell'Unione Europea.

I servizi di interesse generale

Per quanto riguarda i “servizi di interesse generale”, la legge n. 84/94 ha mantenuto la possibilità per le Autorità Portuali di partecipare a società miste. L'indagine conoscitiva ha messo in luce come le Autorità Portuali stiano facendo ampio ricorso a tale facoltà e intendano di fatto proseguire lungo tale linea di condotta. Appare evidente come una conferma di tale condotta porti con sé rischi elevati di restrizioni concorrenziali e possa offrire più di un motivo per interventi da parte dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato.
E' auspicabile che le Autorità Portuali rivedano la propria linea di condotta in materia di servizi di interesse generale, procedendo il più rapidamente possibile a dismettere le loro partecipazioni, indipendentemente dalla facoltà loro riconosciuta dalla legge, e ricorrano alla gara pubblica per l'assegnazione dei suddetti servizi. E' inoltre opportuno che il legislatore modifichi la norma in questione, prevedendo eventualmente l'intervento diretto delle Autorità Portuali solo nel caso in cui non vi sia nessuna impresa candidata a svolgere i servizi in questione.

Autoproduzione

        L'Autorità sottolinea poi la necessità di garantire senza limitazioni di sorta il diritto soggettivo all'autoproduzione in situazioni di monopolio legale. In analogia con l'introduzione della concorrenza, può prevedersi l'imposizione alle imprese di standard minimi di sicurezza nonché di contribuzioni a favore delle imprese che esercitano il servizio universale. Perciò, una volta fissati gli irrinunciabili standard di sicurezza, sarà la convenienza economica a determinare il ricorso o meno all'autoproduzione. Qualsiasi impedimento all'esercizio di questo diritto, fondato su genericie indimostrabili presupposti di monopolio naturale o su letture formalistiche delle norme, risulterebbe contrario alla logica economica del settore ed impedirebbe il funzionamento di un valido strumento di controllo delle situazioni di monopolio legale.

Conclusioni

Secondo l'Autorità, è necessario che il processo di liberalizzazione si svolga in tutta la sua potenzialità e nei tempi più rapidi possibili poiché i ritardi che si sono determinati non penalizzano solo gli utenti dei servizi, ma pregiudicano la competitività dell'”impresa-porto” e la sua possibilità di innestarsi con successo nel processo di integrazione in atto tra le diverse modalità di trasporto. L'esperienza di alcuni dei principali porti nazionali (in particolare, Genova e Gioia Tauro) sta a dimostrare come lo sviluppo dei traffici, tariffe portuali più competitive e migliori standard qualitativi siano obiettivi possibili laddove il processo di privatizzazione si coniuga con la liberalizzazione e consente l'ingresso di nuove imprese sul mercato. Il raggiungimento di questi obiettivi risulta inoltre tanto più agevole, quanto maggiore è la consapevolezza delle Compagnie Portuali del nuovo ruolo attribuito loro dalla legge n. 84/94. Queste esperienze confermano, altresì, che la concorrenza non necessariamente risulta in conflitto con la sicurezza della navigazione e del lavoro.

La separazione tra funzioni di regolazione e attività di impresa non comporta affatto un ridimensionamento del ruolo del regolatore. In un mercato in via di liberalizzazione, i compiti del regolatore diventano per molti versi ancor più rilevanti e necessitano piena consapevolezza di tale ruolo. I criteri informatori dell'intervento regolamentare dovranno per il futuro combinare al meglio promozione della concorrenza e tutela degli altri interessi pubblici. A tale scopo è innanzitutto necessario che la regolazione dell'accesso al mercato si limiti al rilascio di autorizzazioni allo svolgimento di servizi offerti a terzi o in autoproduzione, a seguito della verifica di requisiti oggettivi, trasparenti e non discriminatori (senza in alcun modo limitare il numero degli operatori, se non in presenza di particolari esigenze tecniche). Infine, tra i nuovi compiti del regolatore, una importanza decisiva riveste la valutazione dei casi in cui gli obiettivi di efficienza e di sicurezza non possono essere perseguiti se non con la previsione dell'obbligatorietà o dell'esclusività dei servizi tecnico-nautici.


Gli interventi dell'Autorità nel settore portuale
27 marzo 1991
Segnalazione relativa ai Servizi portuali, Boll. n. 2/91
8 ottobre 1992
Provvedimento per intesa restrittiva della concorrenza, Cardile Bros./ANGOPI-Confitarma-Fedarlinea-ASAP-SNAM, Boll. n. 19/92
16 settembre 1993
Segnalazione relativa al Riordino legislazione in materia portuale, Boll. n. 26/93
12 agosto 1994
Parere sul decreto attuativo dell'art. 16 della legge 84/94, Boll. n. 32-33/94
1 giugno 1994
Segnalazione relativa alle Tariffe servizio pilotaggio porti, Boll. n. 21/94
14 marzo 1995
Parere relativo alle Tariffe servizio bunkeraggio porti, Boll. n. 9/95
26 luglio 1995
Supplemento di parere relativo alle Tariffe servizio bunkeraggio porti, Boll. n. 29/95
4 agosto 1995
Provvedimento per abuso di posizione dominante, Nuova Italiana Coke/Provveditorato al Porto di Venezia, Boll. 31-32/95
13 giugno 1996
Segnalazione relativa a Esclusiva delle compagnie portuali, Boll. n. 23/96
11 luglio 1996
Provvedimento per abuso di posizione dominante, BIS/Compagnia portuale Brindisi, Boll. n. 28/96
6 febbraio 1997
Segnalazione relativa a Esclusiva delle compagnie portuali, Boll. n. 4/97
19 giugno 1997
Provvedimento per inottemperanza, Compagnia portuale Brindisi, Boll. n. 25/97


Roma, 11 novembre 1997