COMUNICATO STAMPA
L'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, come prescritto dall'art.24 della legge n.287/90, ha presentato al Presidente del Consiglio il rapporto sul settore degli appalti pubblici.
La relazione è diretta ad individuare ed a suggerire le azioni da promuovere per adeguare la normativa nazionale del settore ai principi della concorrenza.
In questa prospettiva, il rapporto, dopo l'introduzione, contiene una breve descrizione della normativa comunitaria ed un esame degli aspetti più qualificanti della legislazione nazionale vigente. Ad esse fa seguito l'indicazione di una serie di proposte di razionalizzazione e di modifica del quadro normativo, riportate sinteticamente qui di seguito, secondo alcune linee di intervento che l'Autorità ritiene essenziali per assicurare il corretto funzionamento del mercato e una adeguata tutela della libertà di concorrenza delle imprese.
Tra le proposte in merito ai criteri e agli indirizzi generali che si ritengono più rilevanti nella prospettiva di un intervento di riforma, si segnalano, in particolare:
1) l'esigenza del riordinamento e della revisione della normativa in materia di contrattazione pubblica mediante la predisposizione di un Testo unico secondo quanto già avviene nei principali paesi europei.
L'ambito di applicazione della disciplina dovrebbe essere il più esteso possibile, in modo da ricomprendere le forme e gli strumenti contrattuali per l'acquisizione di beni e servizi non solo nel settore pubblico, ma anche degli organismi, quali le imprese private, pubbliche o a prevalente partecipazione statale, quando operano nella condizione di complessivo isolamento dai meccanismi di un mercato concorrenziale a causa di diritti speciali o esclusivi loro concessi per l'esercizio di attività di specifico interesse pubblico;
2) il ricorso alla concessione di opere pubbliche limitato ai soli contratti nei quali il corrispettivo delle attività svolte dal concessionario è rappresentato, in tutto o in parte, dal diritto di gestione dell'opera realizzata. Per eliminare le possibilità di elusione che derivano dall'affidamento al concessionario della sola gestione economica dell'opera, separatamente da quella funzionale, va precisato che il corrispettivo deve necessariamente essere costituito dai proventi della gestione diretta dell'opera da parte del concessionario. Tutte le altre forme di concessione a costruire, che non siano quindi accompagnate dalla gestione diretta dell'opera, devono essere espressamente equiparate all'appalto e come tali regolate.
L'affidamento in concessione, inoltre, deve essere preceduto da idonee forme di pubblicità per esercitare una minima forma di deterrenza nei confronti del ricorso "disinvolto" a questo strumento.
3) La possibilità di indire una gara deve essere espressamente condizionata all'esistenza di un progetto esecutivo e di una adeguata copertura finanziaria. La fase progettuale deve essere chiaramente separata da quella esecutiva e deve formare oggetto di un distinto rapporto giuridico, in assenza di un progetto direttamente predisposto dall'amministrazione appaltante.
L'unificazione dei compiti progettuali e di esecuzione dell'opera dovrebbe quindi costituire un'eccezione a cui ricorrere ogni qual volta si verifichino ipotesi il cui carattere innovativo (sotto il profilo tecnico) o l'assoluta originalità (dal punto di vista estetico e/o artistico) delle prestazioni rendano opportuno ricorrere alla procedura ristretta dell'appalto-concorso.
Il ricorso alla procedura ristretta, nella forma della licitazione privata, dovrebbe essere analogamente limitato ai casi in cui si ritenga conveniente permettere eventuali modifiche al progetto esecutivo iniziale, prevedendo la possibilità per le imprese di formulare varianti in sede di gara. A differenza di quelle in corso d'opera queste ultime consentono all'amministrazione un apprezzamento comparativo più completo ed approfondito circa la convenienza tecnica ed economica delle singole offerte, senza pregiudicare la trasparenza e l'efficacia dal punto di vista del confronto concorrenziale.
In questi termini, l'aggiudicazione mediante procedura ristretta in ambedue le ipotesi considerate, andrebbe collegata all'impiego del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa. Di contro, inammissibile e vietata deve ritenersi l'applicazione di metodi statistici sia ai fini di selezione delle offerte, sia come strumento di individuazione automatica di quelle da escludere in quanto anormalmente basse.
Il progetto, infine, dovrebbe essere assistito da una garanzia fideiussoria (assicurativa o bancaria) allo scopo di fornire un adeguato grado di copertura nei confronti dei danni e delle maggiori spese sopportate dall'Amministrazione. Analoga garanzia dovrebbe essere fornita dall'impresa appaltatrice per ciò che riguarda l'adempimento del contratto nei termini preventivamente concordati.
4) responsabilizzazione delle imprese prevedendo il concorso dell'appaltatore alla condivisione dei rischi relativi all'esecuzione del contratto.
L'impresa, in questo caso, contrariamente a quanto avviene nel sistema attuale, potrebbe essere tenuta a partecipare agli eventuali maggiori costi di esecuzione, mentre, nel caso di inadempienze, all'Amministrazione dovrebbe essere imposto l'obbligo di procedere all'aggiudicazione di un nuovo appalto per prestazioni aggiuntive il cui valore complessivo superi il 20% dell'importo del contratto originario.
5) eliminazione dei regimi preferenziali attualmente esistenti. Sia per gli appalti che per le concessioni deve quindi essere esclusa ogni possibilità di individuazione ex lege del contraente mediante la costituzione di riserve o preferenze a favore di determinate imprese o categorie di imprese. Egualmente non derogabile deve ritenersi l'obbligo di pubblicazione integrale dei bandi sulla Gazzetta Ufficiale.
Una rilevanza normativa, inoltre, dovrebbero assumere i rapporti di controllo e di collegamento esistente tra le imprese ammesse alla gara al fine di consentire all'Amministrazione un controllo preventivo circa la sussistenza di un livello accettabile di concorrenza in sede di gara.
Si pone, infine, l'esigenza di una riflessione circa l'opportunità e i limiti dell'obbligo di iscrizione all'Albo nazionale dei costruttori come requisito di partecipazione alle gare, dal momento che, attualmente, una concreta utilità di quest'ultimo come strumento per una efficace e qualificata selezione delle imprese risulta assai ridotta.
6) creazione a livello nazionale di un sistema di controlli esterni alle amministrazioni appaltanti, attivabili d'ufficio o su segnalazione di soggetti interessati. Tali controlli dovrebbero riguardare la regolarità delle procedure di aggiudicazione dei contratti; in caso di violazioni particolarmente rilevanti l'organo di controllo dovrebbe poter intervenire direttamente per impedire la conclusione del contratto o richiederne l'annullamento. All'accertamento delle irregolarità dovrebbe, inoltre, far seguito l'adozione di specifiche sanzioni nei confronti dei soggetti responsabili.
Ulteriori controlli esterni dovrebbero, inoltre essere introdotti per permettere verifiche approfondite in merito alla congruità e alla ragionevolezza del prezzo di aggiudicazione in rapporto alla natura e all'oggetto del contratto, ovvero in merito al grado di corrispondenza tra l'importo iniziale di aggiudicazione e il costo finale sostenuto dall'Amministrazione.
Appare opportuno, infine, un coordinamento degli organismi di controllo con l'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato e, in particolare un obbligo di tempestiva informazione di quest'ultima ogni qualvolta l'esito delle indagini effettuate dimostri l'esistenza di pratiche restrittive della concorrenza, vietate ai sensi degli artt.2 e 3 della legge n.287/90.
Roma, 30 luglio 1992
