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AS107 - AS107 - SEGNALAZIONE: AFFIDAMENTO DEI SERVIZI ASSICURATIVI DA PARTE DEGLI ENTI PUBBLICI


COMUNICATO STAMPA


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Segnalazione del 2 dicembre 1997


COMUNICATO STAMPA

        L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha inviato una segnalazione al Presidente del Consiglio dei Ministri, al Ministro dell’Industria, ai Presidenti delle Regioni e al Presidente dell’Isvap a proposito delle modalità di affidamento dei servizi di assicurazione da parte degli Enti pubblici. Tra questi ultimi un ruolo particolare hanno gli Enti locali. La segnalazione prende spunto da un campione significativo di appalti pubblici e dei relativi contratti che l’Autorità ha preso in esame nel corso della propria attività istituzionale.
        Le indagini hanno messo in luce l'esistenza di una serie di elementi problematici nei comportamenti e nelle prassi seguite dagli enti aggiudicanti, che appare in grado di determinare distorsioni della concorrenza e del corretto funzionamento del mercato, nonché di incidere negativamente sui meccanismi di formazione della domanda complessiva di servizi assicurativi.
        Sono cinque le modalità individuate particolarmente rilevanti sotto il profilo del corretto svolgimento delle dinamiche del mercato: a) diffusione della prassi del rinnovo automatico dei contratti di assicurazione e infrequente ricorso a procedure di aggiudicazione aperte; b) utilizzazione di criteri di preselezione ingiustificatamente rigidi; c) carenza di informazioni circa l'andamento del rapporto assicurativo; d) diffusione impropria della coassicurazione; e) ricorso a clausole di prelazione in favore di alcuni soggetti.


a) rinnovo automatico dei contratti di assicurazione e infrequente diffusione delle procedure di aggiudicazione aperte

        L'Autorità ha verificato come il ricorso alle gare pubbliche non costituisce a tutt'oggi il metodo ordinario e comune di acquisizione dei servizi assicurativi, anche laddove questi rientrano nell'ambito di applicazione del decreto legislativo n. 157/95. Risulta invece molto diffusa la prassi del rinnovo del contratto di assicurazione attraverso trattative dirette tra l'ente pubblico assicurato e l'impresa titolare del rapporto assicurativo in scadenza. E’ stato inoltre osservato come soltanto una ridottissima percentuale delle amministrazioni comunali (molto inferiore al dieci per cento del campione rilevato) adotta quale metodo di aggiudicazione il pubblico incanto.

b) utilizzazione di criteri di preselezione ingiustificatamente rigidi

        Le procedure ristrette adottate dagli Enti pubblici, in caso di gara, provocano un ulteriore motivo di preoccupazione per il ricorso a rigidi e talvolta arbitrari criteri di preselezione delle compagnie di assicurazione.
        Spesso i bandi individuano, quale requisito di ammissione, il raggiungimento di determinate soglie di raccolta premi globale o relativa ai rami oggetto della procedura concorsuale. Criteri analoghi vengono utilizzati per selezionare le imprese di assicurazione da invitare a partecipare alla gara. In entrambi i casi, anche se non sempre è detto esplicitamente, le soglie di raccolta premi sono intese come raccolta premi sul mercato nazionale.
        Un tale criterio, in quanto relativo a livelli di fatturato di singole società, rappresenta un elemento in grado di limitare senza motivo la partecipazione a numerose gare pubbliche e di ostacolare l'accesso al mercato.
        Anche la richiesta di centri di liquidazione dei sinistri nel territorio dove dovrà essere effettuata la prestazione costituisce un elemento di distorsione del mercato e di ingiustificata restrizione all’accesso dei concorrenti alle gare. Tuttavia l’Autorità ha riscontrato come tale requisito risulti sovente richiesto dalle amministrazioni aggiudicatrici.

c) carenza di informazioni circa l'andamento del rapporto assicurativo

        L'Autorità ha riscontrato come spesso gli enti pubblici non siano in possesso di informazioni rilevanti sull’andamento dei propri rapporti assicurativi o detengano informazioni lacunose e insufficienti per l’instaurazione di corretti rapporti contrattuali. Informazioni che invece risultano in possesso dell’impresa di assicurazione titolare del rapporto assicurativo in scadenza.
        Nello svolgimento dell’attività assicurativa e in particolare nella fase di valutazione dei rischi che precede la formulazione della proposta assicurativa, i dati e le informazioni suddette risultano di importanza fondamentale. Sicché l’impresa che ne dispone è sensibilmente avvantaggiata rispetto agli altri concorrenti che ne sono sprovvisti o che hanno ad essi accesso in misura incompleta o insufficiente. Appare pertanto evidente come la disponibilità di informazioni complete ed esaustive in sede di predisposizione dei bandi di gara e la loro accessibilità da parte di tutti i concorrenti alle medesime condizioni si dimostri condizione necessaria, pur se non sempre sufficiente, al buon esito delle procedure di gara.

d) diffusione impropria della coassicurazione

        L’Autorità ha riscontrato come un numero consistente di contratti assicurativi tra gli enti pubblici e le imprese di assicurazione sia stipulato nella forma della coassicurazione, realizzata sia in fase precedente sia in fase successiva all’aggiudicazione della gara. Il fenomeno, a motivo della sua larga diffusione, può costituire un ostacolo al manifestarsi di corrette relazioni competitive in sede di gara. In particolare, se la formazione di accordi di coassicurazione successivi all’aggiudicazione suscita seri dubbi sotto il profilo della legittimità del procedimento di gara, sotto un diverso profilo il ricorso alla formazione di raggruppamenti di coassicurazione precedenti all’aggiudicazione necessita di essere esaminato con specifica attenzione. Esso, in determinate circostanze, ad esempio se l’accordo coinvolge i principali operatori del mercato, può risultare in grado di falsare il libero gioco della concorrenza.
        Occorre dunque che le stazioni appaltanti prestino una particolare attenzione, nella fase di individuazione dei propri bisogni assicurativi e nella conseguente definizione dei bandi e dei capitolati di gara, allo scopo di accertare in primo luogo se per il rischio di cui si richiede la copertura sia necessario ricorrere alla coassicurazione. In secondo luogo, risulta opportuno che le medesime stazioni appaltanti prevedano, nei suddetti atti, gli strumenti adeguati affinché la stipulazione di accordi di coassicurazione non si traduca in ingiustificate intese tra le imprese di maggiori dimensioni

e) ricorso a clausole di prelazione in favore di alcuni soggetti

        Occorre infine rilevare come risulti ancora relativamente diffusa nei bandi di gare la previsione di clausole di prelazione o preferenza che attribuiscono alle imprese appartenenti al gruppo INA-Assitalia la facoltà di assumere comunque il contratto di assicurazione anche nel caso in cui la loro offerta non risulti vincente in sede di gara. Il fondamento di tali clausole, che risiedeva in contratti di mutuo pluriennali stipulati tra le amministrazioni pubbliche e l’INA, non può più consentire deroghe al principio della par condicio tra i concorrenti, posto che quest’ultimo riposa su interessi pubblici prevalenti, quali quelli della tutela della parità delle condizioni di partecipazione alle gare e della effettività delle relazioni concorrenziali tra le imprese.

Roma, 8 dicembre 1997