IC7 - SETTORE DELL'ALTA VELOCITA'
COMUNICATO STAMPA
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Provvedimento del 10 gennaio 1996
COMINICATO STAMPA
L'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha deliberato la chiusura dell'indagine conoscitiva nel settore delle infrastrutture per il trasporto ferroviario ad Alta Velocità. L'Autorità, dopo aver avviato l'indagine a carattere generale nel marzo del 1993, aveva successivamente disposto l'apertura di un procedimento istruttorio per verificare l'esistenza di presunte infrazioni agli articoli della legge antitrust che vietano, rispettivamente, le intese restrittive della concorrenza e l'abuso di posizione dominante. A conclusione di quel procedimento l'Autorità ha accertato l'inesistenza delle infrazioni contestate. Considerata l'ampiezza dell'oggetto, il procedimento istruttorio ha comportato l'analisi dell'intero progetto AV e del relativo mercato interessato finendo per assorbire la procedura di indagine conoscitiva.
Nel provvedimento di chiusura dell'indagine di carattere generale, l'Autorità ha affrontato alcuni aspetti non trattati nel corso dell'istruttoria che, pur non concretizzando specifiche violazioni alla normativa sulla concorrenza, potrebbero divenire causa di situazioni distorsive del corretto funzionamento del mercato. In particolare:
a) L'Autorità ha rilevato che in questo, come in tutti i servizi a rete, la pluralità degli operatori e le condizioni di concorrenza effettiva o potenziale sono garantite dal riconoscimento a qualunque soggetto della possibilità di accedere alla rete a condizioni non discriminatorie. Ciò renderebbe preferibile una chiara distinzione dei soggetti coinvolti nella gestione della rete da coloro che, in quanto operano nei mercati dei servizi rivolti agli utenti finali, sono utilizzatori della rete. Laddove questa netta separazione non risulti attuabile, diviene indispensabile attuare almeno una distinzione contabile delle due attività economiche per dare ad esse trasparenza e garantire il rispetto di condizioni di equità nell'accesso di altri operatori. Tale condizione minima è richiesta esplicitamente dalla Direttiva CEE 91/440.
b) Un diverso aspetto rilevante sotto il profilo concorrenziale riguarda l'affidamento dei lavori ad imprese terze da parte dei General Contractor. Nelle convenzioni tra TAV e General Contractor è infatti previsto che i consorzi adempiranno alle obbligazioni assunte attraverso affidamento a società ed imprese terze, mediante contratti di appalto soggetti alla direttiva CEE n. 90/531, di prestazioni, lavori ed opere per una quota non inferiore al 40 per cento dell'infrastruttura da realizzare. I requisiti e le condizioni previsti per l'accesso alla gara di appalto dovranno possedere quel necessario grado di oggettività e di trasparenza tali da evitare il crearsi di fenomeni distorsivi. La suddivisione dei lavori e la ripartizione dei lotti dovrà consentire alle imprese terze vincitrici delle gare di adeguare la propria capacità produttiva all'evoluzione tecnologica e di acquisire lavori di entità sufficienti a permettere loro di continuare a svolgere un'azione concorrenziale nei confronti delle imprese partecipanti ai General Contractor nei mercati ove questi operano.
Le prime indicazioni provenienti dalla realizzazione della tratta Roma-Napoli, l'unica in corso di costruzione, non sembrano fugare completamente queste preoccupazioni. I comportamenti tenuti dal consorzio IRICAV UNO fino ad oggi, tenuto conto anche del fatto che essi riguardano solo una parte dell'intero progetto AV, non sembrano in grado di produrre effetti di chiusura del mercato interessato. Tuttavia, il doppio ruolo dei General Contractor, di imprese operanti nel settore delle grandi infrastrutture e di stazioni appaltanti, nonché il vigente sistema delle prequalifiche, potrebbero discriminare i concorrenti nella competizione con le imprese appartenenti ai General Contractor.
c) Un ulteriore aspetto evidenziato riguarda il fatto che, analogamente all'Italia, anche negli altri Stati membri della Comunità, la realizzazione della rete AV è stata affidata alle maggiori imprese operanti sul territorio nazionale. Anche se sotto il profilo formale il procedimento seguito è risultato legittimo in quanto all'epoca degli affidamenti non era ancora entrata in vigore la Direttiva CEE 90/531, tuttavia, in un'ottica concorrenziale, la mancanza di un'adeguata informazione, quale la procedura di gara pubblica tende a garantire, non è compatibile con le regole di un corretto funzionamento del mercato. L'Autorità ha già affermato in altre occasioni che, qualora sussistano appropriate condizioni economiche e giuridiche, è auspicabile sottomettere a procedure trasparenti e competitive la realizzazione di opere o la fornitura di beni o servizi anche laddove preesistano rapporti contrattuali già definiti. Sotto questo profilo, si deve constatare che la stipula delle convenzioni tra TAV e General Contractor, anteriormente all'entrata in vigore della Direttiva CEE 90/531, ha sottratto alle procedure concorrenziali che tale disciplina garantisce l'affidamento delle tratte Milano-Genova, Milano-Verona e Verona-Venezia, la cui realizzazione, pur caratterizzata da rapporti contrattuali definiti, si trova ancora in una fase iniziale.
d) L'Autorità si è infine soffermata sulle modalità di finanziamento del progetto dell'Alta Velocità e sulla ripartizione del rischio tra i diversi soggetti coinvolti nella sua realizzazione. Il progetto AV può rappresentare il primo grande esperimento di project financing, che si configura come concessione di costruzione e gestione la cui caratteristica principale consiste nel fatto che la controprestazione dei lavori eseguiti dal concessionario non è data dal pagamento di una somma di denaro a titolo di corrispettivo bensì dal diritto di gestire l'opera per un determinato periodo di tempo. La reintegrazione delle spese sostenute dipenderebbe pertanto dai risultati della gestione del servizio di cui il concessionario gode in esclusiva. L'Autorità ritiene importante che le opportunità offerte da questo strumento possano essere pienamente colte. Tuttavia, la mancanza di assunzione del rischio dell'investimento da parte di privati può compromettere le potenzialità del progetto AV e, soprattutto, vanificare la valenza pro-concorrenziale del project financing.
Dall'esame dei contratti che regolano i rapporti tra FS, TAV e General Contractor emerge un quadro contraddittorio con le finalità e le potenzialità dello strumento project financing. In particolare, come evidenziato nel provvedimento di chiusura dell'istruttoria, FS, oltre all'apporto del capitale di rischio pari al 40% del capitale sociale, si assume una serie di altri impegni dai quali emerge che il rischio della gestione dell'opera fa capo alla stessa FS, mentre lo sfruttamento economico, formalmente attribuito a TAV, si riduce alla cessione dei propri diritti a fronte di corrispettivi che, indipendentemente dai risultati di gestione, dovranno assicurare la copertura del debito, l'equilibrio economico dell'iniziativa e la remunerazione dell'investimento.
La differenza sostanziale dell'impegno di FS, rispetto a quello degli altri azionisti privati, induce a ritenere che l'affidamento della concessione ad un'impresa diversa da FS non consenta di ottenere i vantaggi, in termini di partecipazione del capitale privato e di allocazione del rischio, che il modello organizzativo prescelto apparentemente voleva ricercare.
L'assegnazione a soggetti privati dei diritti di sfruttamento in esclusiva di importanti infrastrutture rappresenta una soluzione sicuramente distante dai tradizionali modelli normativi inerenti la gestione di grandi opere. I motivi che giustificano questo tipo di soluzione sussistono quando i più elevati profitti costituiscono un compenso per il rischio a favore di coloro che compiono investimenti che altrimenti non si sarebbero realizzati, ma vengono completamente meno quando i beneficiari dell'esclusiva sono immuni dal rischio delle loro iniziative. Ciò impedisce il raggiungimento degli obiettivi cui mirerebbe la partecipazione di soggetti privati alla realizzazione di opere pubbliche e rappresenta in sè un maggiore costo sopportato dalla collettività.
Roma, 22 gennaio 1996