NORMATIVA SETTORE AEROPORTUALE (PARERE)
COMUNICATO STAMPA
COMUNICATO STAMPA
L'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha trasmesso ai Presidenti del Senato e della Camera e al Presidente del Consiglio il seguente parere in relazione al disegno di legge recante disposizioni urgenti in materia di gestioni aeroportuali. Si tratta di un disegno di conversione in legge di un decreto che il governo ha emanato il 29 aprile 1995 e che la Camera ha parzialmente modificato, approvandolo nella seduta del 13 giugno. Tale disegno di legge prevede alcune disposizioni che sembrerebbero contrastare con il processo di liberalizzazione in atto a livello comunitario in materia aeroportuale e con i precedenti interventi dell'Autorità in questo settore.
1. L'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato intende segnalare, ai sensi dell'articolo 22 della legge 10 ottobre 1990, n. 287, gli effetti distorsivi della concorrenza e del corretto funzionamento del mercato che potrebbero derivare dal disegno di legge approvato dalla Camera dei Deputati nella seduta del 13 giugno 1995 (AC n. 2439), recante disposizioni urgenti in materia di gestioni aeroportuali.
Tale disegno di legge prevede alcune disposizioni che sembrerebbero contrastare con il processo di liberalizzazione in atto a livello comunitario in materia aeroportuale e con i precedenti interventi dell'Autorità in questo settore.
In particolare, nella versione del disegno di legge approvata dalla Camera dei Deputati, le disposizioni che l'Autorità intende segnalare sono le seguenti:
a) tutti i servizi svolti negli aeroporti, anche presso quelli attualmente gestiti direttamente dallo Stato, verranno affidati in gestione totale a società appositamente costituite che potrebbero coincidere con le attuali società concessionarie. Il Ministro dei Trasporti e della Navigazione determina, con proprio decreto, da emanare entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto legge, il regime dei servizi aeroportuali di assistenza a terra, ai sensi dell'articolo 10, comma 12, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, stabilendo condizioni e limiti delle autorizzazioni per la gestione dei suddetti servizi al fine di salvaguardare la sicurezza dell'attività aeroportuale, l'affidabilità economica delle gestioni, i livelli qualitativi delle prestazioni offerte agli utenti, e vigilando sul rispetto delle condizioni ivi determinate;
b) le concessioni per la gestione aeroportuale potranno avere una durata massima di 50 anni;
c) per il periodo di tre anni successivi all'affidamento in concessione della gestione, le società concessionarie dovranno assumere il personale già dipendente dal precedente gestore alle medesime condizioni contrattuali. Inoltre, nei tre anni successivi alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, il rilascio delle autorizzazioni per la gestione dei servizi in aeroporto è subordinato alla verifica dei livelli di occupazione nell'aeroporto e della continuità del rapporto di lavoro del personale dipendente dal precedente gestore.
2. L'Autorità ritiene che l'eventuale approvazione del disegno di legge approvato dalla Camera dei Deputati nella sua attuale stesura, potrebbe seriamente intralciare il processo di liberalizzazione del settore aeroportuale.
a) gestione totale e condizioni di accesso al mercato
3. Il testo del disegno di legge approvato dalla Camera dei Deputati prevede la gestione totale di ciascun aeroporto e non impone alcuna limitazione alla possibilità che la società concessionaria operi sia nel mercato delle infrastrutture aeroportuali sia in quello della prestazione dei servizi. Esso appare così aver accolto solo in parte le disposizioni contenute nella proposta di direttiva del Consiglio dell'Unione Europea "relativa all'accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra degli aeroporti della Comunità" Pubblicata in G.U.C.E. 8 giugno 1995, n. C 142..
Infatti, nel testo della proposta di direttiva, viene innanzitutto indicato l'obbligo della società concessionaria di rendere accessibili le infrastrutture che essa gestisce in esclusiva a chi ne avanzi apposita richiesta, anche assumendo decisioni in merito alla organizzazione e al coordinamento del complesso delle attività svolte all'interno del sedime aeroportuale. In considerazione del fatto che le infrastrutture aeroportuali costituiscono una risorsa scarsa e pertanto non accessibile a chiunque, la Commissione UE prevede anche la possibilità per il gestore aeroportuale di selezionare le società che possono operare in aeroporto, tramite procedure che, da un lato, garantiscano che la concorrenza non venga falsata e che, dall'altro, siano basate su criteri oggettivi, trasparenti e non discriminatori.
Inoltre, la proposta di direttiva prevede dei chiari limiti alla possibilità del gestore di svolgere i servizi aeroportuali in concorrenza con altri operatori, imponendo una netta separazione a livello contabile e di gestione tra le attività legate alla fornitura dei servizi aeroportuali e le altre attività svolte dal gestore stesso. Un verificatore indipendente dovrebbe accertare che tale separazione abbia effettivamente luogo e che l'accesso alle infrastrutture aeroportuali avvenga alle medesime condizioni previste per gli altri concorrenti.
4. Il disegno di legge, pur disponendo l'affidamento delle attività aeroportuali alle società di gestione in concessione totale, prevede il rilascio di un provvedimento autorizzatorio per la gestione dei servizi aeroportuali, e così sembra porsi in linea con il processo di liberalizzazione di detti servizi avviato con la proposta di direttiva della Commissione UE. Tuttavia, la concessione totale appare costituire un ostacolo al processo di liberalizzazione dei servizi aeroportuali, dal momento che l'accesso di imprese terze in aeroporto potrebbe continuare ad essere condizionato al rilascio di un atto di subconcessione da parte del gestore unico, come del resto avviene attualmente.
Sarebbe invece auspicabile che il legislatore chiarisse che i servizi non strettamente connessi alla gestione dell'aeroporto sono completamente liberalizzati e che pertanto lo svolgimento degli stessi viene sottoposto ad un apposito regime autorizzatorio da parte del gestore delle infrastrutture. In tal modo, infatti, verrebbero contemperate due diverse esigenze: da un lato, si garantirebbe un importante snellimento nelle procedure di accesso alle infrastrutture aeroportuali, non essendo più necessario valutare di volta in volta l'esistenza di un interesse pubblico all'ingresso di un terzo operatore, dall'altro, si assicurerebbe comunque una selezione dei potenziali entranti.
5. Tali procedure dovrebbero essere disciplinate secondo principi di pubblicità, trasparenza e non discriminazione, al fine di evitare l'esercizio di un potere discrezionale da parte del gestore.
Tale soluzione eviterebbe, infatti, il prefigurarsi di comportamenti abusivi diretti a negare arbitrariamente o a subordinare a condizioni ingiustificatamente gravose o discriminatorie l'accesso di terzi ad infrastrutture essenziali per l'esercizio di determinate attività economiche, dettati unicamente dall'obiettivo di mantenere una posizione dominante nei mercati oggetto di concessione o in mercati a questi connessi.
6. In materia aeroportuale, l'attività dell'Autorità ha messo in luce che le problematiche di natura concorrenziale relative a tale settore sono connesse alla presenza di un unico gestore aeroportuale che si occupa, in regime di monopolio, sia della gestione delle infrastrutture che della gestione dei servizi.
Al contrario, nei principali aeroporti della Unione Europea, il ricorso all'autoassistenza o la possibilità di scegliere il prestatore dei servizi aeroportuali è pratica corrente. Nella maggior parte dei casi, l'apertura ad un maggior grado di concorrenza dei servizi svolti all'interno degli aeroporti ha portato alla separazione tra l'attività di gestione delle infrastrutture e l'attività di erogazione dei servizi, ed ha comportato un più elevato grado di efficienza e qualità dei servizi stessi.
b) durata della concessione
7. Per quanto più specificamente attiene alla durata della concessione, che l'articolo 694 codice della navigazione stabilisce in un massimo di 20 anni, si osserva che gli emendamenti apportati al decreto legge n. 133/95 fissano un limite temporale massimo di 50 anni.
La durata della concessione, pur dovendosi commisurare all'entità degli investimenti ed al relativo periodo di ammortamento, non dovrebbe coprire un arco temporale così lungo, in relazione anche al fatto che gli investimenti che le società di gestione dovranno sostenere riguarderanno essenzialmente attività di manutenzione e ampliamento delle strutture aeroportuali attualmente esistenti.
Inoltre, nella prospettiva della liberalizzazione delle attività di erogazione dei servizi aeroportuali ipotizzata dal disegno di legge in esame, l'estensione della durata delle concessioni quale incentivo per il gestore aeroportuale a sostenere gli investimenti necessari all'ammodernamento delle infrastrutture appare non giustificata. E' ipotizzabile, infatti, che a tali investimenti contribuiranno anche le imprese che svolgeranno i servizi in ambito aeroportuale.
L'ampliamento della durata della concessione non sembra quindi trovare fondamento né nella specificità dell'attività del gestore aeroportuale, né nelle caratteristiche degli investimenti. L'unico effetto certo di questa durata così lunga è quello di sottrarre il gestore aeroportuale alla concorrenza potenziale derivante dalla possibilità che la concessione, alla sua scadenza, possa essere assentita ad un altro soggetto.
c) tutela dei livelli occupazionali
8. Per quanto riguarda gli interventi relativi alla tutela dei livelli occupazionali, si ritiene che una previsione normativa volta ad imporre a coloro che intendono svolgere i servizi aeroportuali l'assorbimento della manodopera eccedente rischia di disincentivare l'ingresso sul mercato di nuovi operatori e di ridurne l'impatto concorrenziale, limitando in tal modo i benefici della liberalizzazione in termini di riduzione dei prezzi e di miglioramento della qualità dei servizi.
Peraltro, occorre considerare che la liberalizzazione dei servizi aeroportuali non implica necessariamente una contrazione della domanda di lavoro conseguente alla dismissione di alcune attività da parte del gestore aeroportuale. Da un lato infatti la domanda di lavoro dei nuovi soggetti tenderà, almeno in parte, a rivolgersi di preferenza ai lavoratori già impiegati in tale settore, dall'altro appare plausibile che l'apertura alla concorrenza del mercato in esame possa tradursi in un miglioramento della qualità dei servizi resi ed in una riduzione delle relative tariffe. Questa eventualità potrebbe portare ad un aumento del traffico aereo ed una maggiore domanda dei servizi da parte delle compagnie aeree creando nuovi posti di lavoro.
Infine, effetti dello stesso tipo potranno essere prodotti dal processo di progressiva liberalizzazione del trasporto aereo intracomunitario attualmente in corso Regolamenti del Consiglio CEE n.2407/92 del 23 luglio 1992, sul rilascio delle licenze ai vettori; n.2408/92 del 23 luglio 1992, sull'accesso dei vettori aerei della Comunità alle rotte intracomunitarie; n.2409/92 del 23 luglio 1992, sulle tariffe aeree per il trasporto di passeggeri e merci..
9. In conclusione, l'Autorità è dell'avviso che i contenuti del disegno di legge approvato dalla Camera dei Deputati siano idonei ad ostacolare l'introduzione di meccanismi concorrenziali nell'attività di gestione dei sistemi aeroportuali.
24 - 6 - 1995