RELAZIONE: "REGOLAMENTAZIONE DELLA DISTRIBUZIONE COMMERCIALE E CONCORRENZA"
COMUNICATO STAMPA
COMUNICATO STAMPA
L'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha presentato al Presidente del Consiglio il rapporto diretto a individuare e suggerire le azioni da promuovere per adeguare la normativa nazionale del settore della distribuzione commerciale al dettaglio ai principi della concorrenza.
La relazione contiene un'analisi della vigente disciplina del settore, caratterizzata rispetto a quelle dei principali paesi europei da maggiori restrizioni poste al libero funzionamento della concorrenza e, in particolare, da rilevanti vincoli amministrativi che ostacolano le possibilità di entrata di nuovi concorrenti nei mercati.
La normativa, che si fonda principalmente sulla legge n.426/71 ed è stata solo parzialmente modificata dagli interventi di riforma dello scorso decennio, istituisce un sistema di pianificazione commerciale a livello locale. Per l'apertura di un esercizio commerciale al dettaglio è richiesto, oltre all'iscrizione al Registro degli esercenti il commercio (REC) tenuto dalle Camere di Commercio, l'ottenimento di un'autorizzazione amministrativa rilasciata a livello comunale, in alcuni casi subordinatamente a un nulla osta regionale, sulla base di appositi piani commerciali. L'autorizzazione è riferita a predeterminate Tabelle merceologiche.
I piani commerciali per il rilascio delle autorizzazioni vengono redatti a livello locale, attraverso un processo decisionale a cui partecipano le organizzazioni dei commercianti, con l'obiettivo di consentire un aumento del numero e della dimensione degli esercizi solo nella misura in cui ciò corrisponde a riconosciute esigenze del consumatore. Per i beni di largo e generale consumo i piani fissano nei diversi comuni i limiti massimi alla superficie globale della rete di vendita.
Nell'ultimo decennio il settore della distribuzione al dettaglio in Italia si è significativamente evoluto e modernizzato. Tuttavia, la struttura dei mercati risulta ancora caratterizzata da una maggiore frammentazione e da una minore disponibilità di esercizi della cosiddetta distribuzione moderna, in particolare supermercati e ipermercati, rispetto agli altri principali paesi europei. Inoltre, la struttura dell'offerta è ancora molto disomogenea all'interno del paese: a seconda del grado di restrittività con cui le amministrazioni locali hanno utilizzato gli strumenti di limitazione dell'entrata messi a loro disposizione dalla legge, in alcune aree è stata consentita una rapida e flessibile evoluzione dell'offerta, mentre in altre la struttura commerciale rimane di tipo fortemente tradizionale.
L'Autorità sottolinea che il vigente sistema normativo, limitando le possibilità di entrata nei mercati e la libertà di scelta della scala produttiva e della gamma di prodotti venduti, distorce il funzionamento del mercato, impedendo il pieno operare della concorrenza intesa come stimolo all'adozione delle forme produttive e delle localizzazioni più efficienti a vantaggio dei consumatori. Inoltre, il vigente sistema di regolamentazione è esposto all'influenza di interessi particolaristici, non conformi ad esigenze di interesse generale.
Si ritiene pertanto indispensabile, per adeguare ai principi della concorrenza la normativa, eliminare dall'ordinamento le disposizioni della legge n. 426/71 e del suo regolamento di attuazione volte a determinare a livello amministrativo l'equilibrio tra la domanda e l'offerta dei servizi commerciali, secondo un'impostazione di regolamentazione strutturale dei mercati. L'eliminazione del sistema di pianificazione commerciale è pienamente compatibile con il mantenimento e lo sviluppo degli interventi di programmazione urbanistica delle amministrazioni locali, giustificabili in base ad esigenze di interesse generale (tutela dei centri storici, controllo del traffico, esigenze di parcheggio, predisposizione di infrastrutture).
Riguardo ai vincoli alla gamma di prodotti che possono essere venduti dai singoli esercizi commerciali, verrebbe meno l'esigenza di collegare, come avviene nell'attuale ordinamento, l'autorizzazione amministrativa a specifiche Tabelle merceologiche: l'esercente dovrebbe essere sistematicamente autorizzato ad esercitare l'attività commerciale per tutti i prodotti per cui è dotato di iscrizione al REC, fermo restando ovviamente il rispetto delle disposizioni in materia di igiene e sanità.
Ciò premesso, la normativa del settore della distribuzione al dettaglio potrebbe essere caratterizzata, tra l'altro, dai seguenti elementi:
a) massima semplificazione e trasparenza delle procedure per l'iscrizione al REC. In particolare l'iscrizione dovrebbe essere resa più rapida attraverso un'applicazione del principio del silenzio-assenso. Inoltre, per ridurre gli ostacoli amministrativi alla modifica o all'ampliamento da parte degli esercenti della gamma di prodotti venduti sarebbe necessaria la maggiore aggregazione possibile dei gruppi merceologici per i quali è disposta l'iscrizione al REC, mantenendo particolare attenzione soltanto per i rivenditori di prodotti che hanno attinenza ad aspetti relativi alla salute, alla sicurezza e all'informazione dei consumatori.
b) abrogazione delle disposizioni relative alla programmazione commerciale e connesse all'obiettivo di predeterminare la struttura dell'offerta nel mercato;
c) mantenimento di un obbligo di comunicazione dell'apertura, dell'ampliamento e del trasferimento di esercizi commerciali alle competenti autorità amministrative locali, soltanto ai fini dello svolgimento dei rimanenti compiti di queste ultime, in particolare connessi ad accertare la conformità della domanda ai regolamenti di polizia urbana e, per quanto riguarda le Regioni, alle linee di urbanistica commerciale. Non sarebbe peraltro più possibile per le amministrazioni non accogliere una domanda in base a considerazioni relative alla struttura del mercato (c.d. autorizzazione "dovuta"). Le linee di urbanistica commerciale delle Regioni non dovrebbero più fare alcun riferimento, secondo l'impostazione proposta, ad esigenze di regolamentazione strutturale, ma corrispondere esclusivamente ad esigenze di tipo urbanistico. Sarebbe utile, in prospettiva, una loro piena integrazione nell'ambito dei piani urbanistici e dei connessi procedimenti amministrativi.
d) mantenimento dei vincoli alla destinazione d'uso che limitano la fungibilità delle aree destinabili ad attività commerciali con aree destinabili ad altre attività solo laddove essi siano giustificati da precise e specifiche esigenze di carattere generale, in modo da limitare la possibilità di un utilizzo distorto degli strumenti urbanistici al fine di ostacolare l'accesso ai mercati della distribuzione;
e) semplificazione del procedimento amministrativo connesso alla comunicazione dell'apertura, dell'ampliamento o del trasferimento degli esercizi di vendita e alle autorizzazioni al commercio su aree pubbliche, sulla base dei principi introdotti nell'ordinamento con la legge n. 241/90
Per quanto riguarda gli orari di vendita la normativa italiana si situa attualmente ad un livello intermedio tra le normative europee in termini di vincoli al funzionamento del mercato, risultando più liberale della normativa tedesca e più restrittiva delle normative francese, britannica e spagnola. L'orario di apertura dei negozi costituisce una delle dimensioni, oltre al prezzo e alle caratteristiche del servizio, rispetto alle quali può realizzarsi una concorrenza tra gli esercenti. Attraverso un'ulteriore liberalizzazione si potrebbero accrescere le possibilità di concorrenza nel settore, con rilevanti benefici per i consumatori.
Una delle prime possibilità di intervento consiste nell'eliminare l'obbligo di uniformità della mezza giornata di chiusura infrasettimanale per gli esercizi appartenenti allo stesso settore merceologico (ad esempio per gli esercizi della distribuzione alimentare).
In secondo luogo, occorre eliminare la possibilità per le amministrazioni locali di anticipare l'orario di chiusura obbligatoria giornaliera degli esercizi commerciali rispetto all'ora massima fissata dalla legge.
Più in generale, il criterio generale da seguire, per ampliare l'area di operatività del mercato, dovrebbe essere quello di rendere progressivamente meno restrittivi i vincoli imposti a livello legislativo sugli orari in cui è consentita la vendita: ad esempio spostando l'obbligo di chiusura serale oltre le 21 o consentendo l'apertura domenicale antimeridiana, anche avvalendosi dell'esperienza delle località ad economia turistica, per le quali la normativa già prevede questa possibilità.
L'Autorità, infine, sottolinea l'importanza, accanto all'auspicata abolizione delle barriere amministrative all'entrata nei mercati, di un'attiva applicazione delle norme della legge n. 287/90 in materia di intese restrittive della concorrenza, di abusi di posizione dominante e di controllo preventivo delle operazioni di concentrazione nel settore della distribuzione commerciale, così da garantire che all'evoluzione della struttura dei mercati non corrisponda una riduzione del grado di concorrenza a danno dei consumatori.
Roma, 26 gennaio 1993