1.        Ieri mattina, nell’aprire i lavori di questo convegno ponevo e mi ponevo non pochi interrogativi, volti, in particolare, a stabilire se e in che misura, ai fini dei processi di liberalizzazione, la regolazione possa convivere con la concorrenza; se, e in che misura, possa esservi un “giusto” equilibrio che porti ad un’apertura effettiva dei mercati e induca un proficuo ciclo di crescita e di espansione.

        Alla base di tali interrogativi vi è il presupposto, incontestato ed incontestabile, che l’eccesso di regolazione ostacola le dinamiche di mercato e frena la crescita. Ciò è confermato dal fatto che sono proprio i Paesi in cui maggiore è la presenza di vincoli regolamentari ad avere minori tassi di crescita del reddito e dell’occupazione. Limitandoci ai Paesi dell’Unione europea, va sottolineato che proprio quei Paesi come il Regno Unito, l’Irlanda e i paesi scandinavi, che hanno già da tempo avviato profondi processi di liberalizzazione, mostrano tassi di crescita del reddito e dell’occupazione che hanno condotto a una significativa riduzione dei livelli di disoccupazione.Per contro, Paesi come l’Italia e la Germania, in cui ancora troppo pervasiva è la presenza dell’intervento pubblico nell’economia e di eccessivi vincoli regolamentari, la crescita continua a essere modesta.

        Al fine di consentire lo sviluppo, è dunque necessaria, oltre ad appropriate politiche macroeconomiche, la presenza di un ambiente economico, sociale e regolamentare che non limiti ingiustificatamente le possibilità di crescita delle imprese, sia di quelle esistenti, sia soprattutto di quelle che ancora devono essere costituite. Come sottolineato già nella relazione annuale, è illusorio ritenere di poter individuare in via amministrativa l’equilibrio tra domanda e offerta, come se fosse noto o prevedibile l’insieme delle possibilità produttive, dei beni e dei servizi disponibili e delle esigenze dei consumatori. I tentativi da parte della regolazione di sostituirsi al mercato nello scegliere il numero degli operatori presenti e gli ambiti rispetto ai quali sono autorizzati a competere producono gravi danni al sistema economico: lo irrigidiscono, inacanalandolo lungo percorsi che ritardano la crescita del reddito e dell’occupazione.

        La concorrenza, per svilupparsi, ha bisogno di flessibilità, mentre il desiderio di un ordine precostituito si traduce in rigide regole che frenano l’evoluzione concorrenziale dei mercati. Ciò non significa che la concorrenza esiga, per poter operare, assenza totale di regole. Al fine di innescare un processo di crescita e sviluppo, quale dunque il ruolo della regolazione e quale quello della concorrenza?

        Gli interventi che si sono susseguiti nel corso di questi due giorni hanno affrontato temi diversi ed adottato approcci diversi. Ritengo tuttavia che da ognuno di essi emerga con forza, sia pure con sfumature diverse, una risposta comune: e cioè che, ai fini dell’apertura dei mercati e della creazione delle condizioni di base per lo svolgersi di una libera concorrenza, regolazione e concorrenza non sono in opposizione ma complementari.

        Emerge con altrettanta evidenza che una siffatta complementarietà non significa parità e che, in particolare, a seconda delle diverse realtà e ambiti in cui interviene, la regolazione assume una valenza qualitativa profondamente diversa. In tale ottica, mi associo al suggerimento di D’Alberti sull’utilità, da parte dell’autorità di concorrenza di presentare, quale contributo utile, un documento generale sulla riforma della regolazione. In questa sede, e sia pure con le inevitabili approssimazioni e semplificazioni che derivano dal volere ricondurre in uno schema i diversi modelli di regolazione su cui si è accentrata l’attenzione in questi due giorni, ritengo possibile fare riferimento a tre gruppi, meglio a tre diverse valenze della regolazione rispetto alle dinamiche concorrenziali.

2.        In primo luogo, si è parlato di regolazione idonea a creare un ambiente favorevole allo sviluppo della competitività del sistema delle imprese. Ciò si traduce essenzialmente nell’esigenza di “deregolamentare” o “riregolamentare”, eliminando tutti i vincoli ingiustificati. Il riferimento riguarda sicuramente tutti quei vincoli di tipo amministrativo e burocratico che appesantiscono inutilmente le imprese, risolvendosi in oneri inutili o che aumentano i costi di transazione delle stesse. Al riguardo, come sottolineato in particolare da Bassanini, a partire dalla legge n. 59/97 sulla semplificazione delle procedure amministrative molto si è già fatto e comunque ci si sta muovendo nella giusta direzione con le successive leggi, vale a dire nel senso di creare un ambiente favorevole per le imprese e per i cittadini, consentendo di ridurre i costi derivanti dall’inflazione normativa, nonchè da adempimenti amministrativi ingiustificati e vessatori. In questa ottica, peraltro, la valutazione dell’impatto di ogni singola normativa in termini di costi-benefici è da considerare uno strumento necessario ai fini di una migliore e più leggera regolazione, che al contempo costituisce un presupposto indispensabile per lo sviluppo di un ambiente concorrenziale, non falsato da barriere regolamentari.

        L’eliminazione dei vincoli inutili, e per questo solo fatto dannosi, può essere a giusto titolo ricondotta nella riforma della regolazione, quella “regulatory reform” su cui si sono soffermati, in particolare, Bermann e Kondo. Certo in Italia siamo solo agli inizi di un tale processo, ma l’importante è cominciare, fino ad eliminare tutte quelle restrizioni che limitano l’accesso al mercato, impedendo un regolare flusso di energie da un’attività all’altra o che comunque ostacolano ingiustificatamente le attività imprenditoriali.

        L’esigenza di “deregolamentare” può essere anche parziale, nel senso di eliminare rispetto a un settore di attività, tutti i vincoli che ingessano inutilmente il mercato, che frenano l’operare dei meccanismi concorrenziali, ma non sono giustificati da ragioni di interesse generale. Un esempio, al riguardo, è quello della distribuzione dei carburanti. Le restrizioni relative all’apertura di nuove stazioni di servizio e al potenziamento di quelle esistenti, le restrizioni alla possibilità di commercializzare beni diversi da quelli strettamente collegati all’uso dell’automobile e di prolungare gli orari di vendita, ben possono essere eliminate senza intaccare interessi di carattere generale. I prezzi più bassi derivano infatti non da un semplice desiderio di autodistruzione delle imprese, ma dalla possibilità che esse hanno di conquistare una più elevata quota di mercato. Se ogni altra mossa viene loro impedita, persino il semplice prolungamento dell’orario, non ci si deve poi stupire che la liberalizzazione dei prezzi non abbia prodotto i risultati sperati. Occorre liberalizzare di più e rispetto a tutti gli ambiti in cui le imprese si fanno concorrenza, non invocare il ritorno ai prezzi amministrati. L’ultimo decreto in materia e l’accordo raggiunto dal Ministro Bersani con gli esercenti di stazioni di servizio sembrano finalmente muovere nella giusta direzione.

        Un esempio solo parzialmente diverso, su cui ieri si è intrattenuto in modo specifico Pellegrini, è quello della liberalizzazione del commercio, riforma sicuramente da valutare positivamente nelle linee generali dettate dal legislatore. Il rischio, pure evidenziato, è che nella sua realizzazione pratica si traduca in una “controriforma”; e ciò nella misura in cui le Regioni, alle quali la stessa legge demanda importanti compiti di attuazione, reintroducano quei vincoli e lacciuoli che il legislatore aveva inteso eliminare. In questa ottica, è appena il caso di aggiungere che l’applicazione del principio di sussidiarietà -- che pure potrebbe e dovrebbe avere un ruolo importante anche in ordine ai processi di liberalizzazione, come sottolineato poc’anzi dal Presidente Violante -- deve poter contare, per essere efficace ed efficiente, su una maggiore cultura della concorrenza a livello locale.

        Fin qui ho ricordato la regolamentazione che non vogliamo, meglio quella regolamentazione che l’autorità di concorrenza non vuole, come sottolineato con forza in più occasioni.

3.        Una valenza affatto diversa è quella da attribuire alla regolazione a tutela di valori diversi da quello del mercato (ambiente, pluralismo, protezione sociale, ecc.), che ha carattere permanente e la cui competenza spetta ad organi politici (governo, parlamento), che sono chiamati a operare un bilanciamento di tali valori rispetto a quello della concorrenza, che è anch’esso un valore tutelato a livello costituzionale, attraverso l’art. 41, su cui si è soffermata in modo attento e sistematico la relazione del Prof. Elia. E’ questa una regolazione indispensabile.

        Ciò significa, dal punto di vista della concorrenza, che la liberalizzazione non deve ostacolare il raggiungimento di altri obiettivi di interesse generale, bensì limitarsi a rimuovere quelle restrizionidella concorrenza non strettamente necessarie al perseguimento di tali obiettivi. Vi sono infatti delle situazioni in cui i meccanismi di mercato da soli possono non risultare idonei a realizzare l’interesse generale; penso, in particolare, alla presenza di asimmetrie informative e all’esistenza di “esternalità”. In questi casi l’intervento pubblico può risultare necessario, ma occorre individuare gli strumenti d’intervento meno restrittivi della concorrenza che consentano di raggiungere gli obiettivi perseguiti.

        Per eliminare eventuali importanti asimmetrie informative la fissazione di requisiti qualitativi all’accesso e la previsione di standard di qualità nelle prestazioni costituiscono gli strumenti in linea di principio più diretti e meno distorsivi per proteggere il consumatore da un significativo rischio di imperizia, negligenza o opportunismo. Per contro, una regolamentazione strutturale del mercato, in termini di limiti quantitativi in relazione alla struttura dell’offerta, la fissazione di minimi tariffari e la limitazione di forme corrette di pubblicità non risultano mai necessari per il perseguimento di queste esigenze. E’ precisamente in questa prospettiva che l’Autorità Antitrust “predica” da tempo una riforma delle professioni, non certo per volontà persecutoria nei confronti degli ordini, tanto più che l’eliminazione delle protezioni esistenti, lungi dallo svilire la professione, è atta a favorire la competitività, con effetti benefici per il consumatore.

        Quanto alla correzione di eventuali esternalità, quali possono essere, ad esempio, l’impatto di un’attività in termini di inquinamento o di traffico, sarebbe opportuno, ove possibile, individuare esplicitamente regole di carattere generale, lasciando poi gli operatori liberi di adeguarvisi. Anche in questo ambito l’utilizzo di strumenti indiretti (contingenti quantitativi, fissazione dei prezzi minimi) oltre a essere distorsiva del funzionamento del mercato, non fornisce alcuna garanzia di efficacia nella correzione delle esternalità.

        Resta, poi, la necessità di una “regolamentazione” economica, di settore, al fine di garantire esigenze specifiche e laddove appaiono più evidenti i fallimenti del mercato. E’ questo senz’altro il caso del settore bancario, caratterizzato, oltre che dalla presenza di importanti asimmetrie informative, dall’esigenza di salvaguardia della stabilità, intesa, come evidenziato nella relazione di Onado, nel senso di evitare il rischio sistemico, vale a dire del diffondersi di perdite suscettibili di mettere a repentaglio l’intero sistema finanziario e l’economia reale. Beninteso, ciò non significa che debba essere un settore sottrattto all’operare dei meccanismi concorrenziali, meno che mai alle regole di concorrenza, ma, molto più semplicemente che è giustificato un quadro di regole specifiche. Gli strumenti di intervento delle autorità, pur nel perseguimento dell’obiettivo della stabilità, non possono e non debbono, come pure sottolineato da Onado, essere tali da mettere a repentaglio il mantenimento e lo sviluppo di dinamiche concorrenziali anche in questo settore.

4.        In terzo luogo, e soprattutto, si è molto discusso della regolazione finalizzata all’apertura dei mercati, in particolare nei settori caratterizzati da precedenti situazioni di monopolio. Si tratta, in tale ipotesi, di una regolazione necessaria. In altri termini, e a contrario, va rilevato che nel caso dei servizi di pubblica utilità la liberalizzazione deve essere accompagnata da misure volte a condurre effettivamente a una maggiore concorrenza. Molto frequentemente, infatti, le imprese che forniscono servizi di pubblica utilità non soltanto operano anche nei mercati a monte o a valle degli ambiti di monopolio naturale, ma soprattutto cercano attivamente di ostacolare l’ingresso di eventuali concorrenti in tali mercati. Una verifica dei comportamenti di tali imprese, al fine di accertarne l’eventuale carattere abusivo, si rivela particolarmente complessa, dovendo rimuovere le restrizioni collegate a comportamenti di cui è difficile dimostrare oggettivamente il carattere abusivo (riduzione strategica di capacità, interruzioni di servizio non giustificate, condizioni di accesso di fatto discriminatorie, indisponibilità di informazioni riservate ecc.) e che riguardano le condizioni effettive di accesso a una risorsa essenziale.

        L’attività di regolazione ed il ruolo dei regolatori assume, in tali condizioni, una rilevanza notevole, sia per consentire l’ingresso di nuovi entranti che per scoraggiare tentazioni abusive da parte dell’operatore ex-monopolista. E ciò anche attraverso un sistema di regolazione dei prezzi. L’esigenza di regolazione, non è inutile precisarlo, sarà più o meno forte a seconda del modo in cui si è proceduto alla liberalizzazione. Come già è stato detto ieri, ove si procedesse infatti alla separazione strutturale (intesa come effettiva separazione proprietaria) tra attività svolte in regime di monopolio naturale e attività aperte alla concorrenza, con conseguente vantaggio di eliminare del tutto gli incentivi dell’impresa in posizione dominante a estendere abusivamente tale posizione in altri mercati potenzialmente concorrenziali, meno forte sarebbe l’esigenza di una regolazione al fine di consentire un’apertura effettiva dei mercati.

.        Già in due importanti circostanze, nel caso dell’Enel e della Snam, l’AGCM ha motivatamente chiesto la separazione delle imprese verticalmente integrate. L’opzione della separazione è stata tuttavia rapidamente messa da parte, anche tramite l’uso di termini (il famoso spezzatino coniato nel caso dell’Enel e già riprodotto con SNAM) che evocano immagini negative e allusivamente contrarie all’interesse nazionale.

        Una separazione strutturale, da valutarsi caso per caso, renderebbe più facile il compito delle stesse autorità di regolazione, atteso che l’impresa ex-monopolista avrebbe in tal modo minori possibilità di dissimulare i costi dell’attività regolamentata. Ho detto, si badi bene, compito più facile e non assenza di compiti, essendo evidente che rispetto ai segmenti di mercato caratterizzati da monopolio naturale vi è comunque un’esigenza di regolazione, dato e fintantochè permane il vincolo della rete. Rimarrebbe ineliminabile, inoltre, la necessità di assicurare l’universalità della prestazione dei servizi in questione. Al riguardo, ritengo di poter aggiungere che rispetto agli oneri del servizio universale, appaiono preferibili, e dopo un’attenta verifica dell’effettiva esigenza di un’azione pubblica, gli strumenti diretti ed espliciti di intervento. Appare inoltre necessaria una specifica riflessione riguardo alla scelta dei soggetti sui quali fare ricadere i costi connessi all’imposizione degli oneri di servizio, anche al fine di non distorcere ingiustificatamente gli incentivi di coloro che intendono entrare nel mercato.

        Ritornando alla importanza della regolazione nella ipotesi di servizi pubblici, vi è solo da aggiungere qualque riflessione ulteriore sulla tesi secondo cui la regolazione dovrebbe avere carattere transitorio, nel senso che, una volta assecondato il processo di liberalizzazione e privatizzazione dovrebbe arretrare e riconsegnare gli spazi alla concorrenza. L’immagine, evocata ieri a più riprese, dei regolatori che presidiano il fortino in attesa della cavalleria è suggestiva e, lo confesso, anche piacevole sotto più profili. Al di là della suggestione dell’immagine, nessun dubbio, a mio avviso, che si possa e si debba arrivare a una regolazione più leggera, come indicato dallo stesso Cheli; ma, aggiungo, nessun dubbio che l’esigenza di regolazione resta ferma per quei profili che comunque necessitano in modo permanente di esere regolati, ciò che peraltro non costituisce una novità. Basti pensare all’art. 86, n. 2, del Trattato CE (ex art. 90, n. 2) che ha da sempre  (1957) inteso conciliare le esigenze del servizio pubblico con le regole di concorrenza; e ciò attraverso correttivi necessari per assicurare il soddisfacimento dell’interesse generale perseguito. Non mi soffermo oltre sull’argomento, esendo stato approfondito da Gaudemet in rapporto alla presunta specificità del “service public à la francaise”, nonchè da Whish, rispetto al servizio postale e mediante una graditissima evocazione della sentenza Corbeau della Corte di giustizia delle Comunità europee.

        In conclusione, la regolazione ha attualmente ed avrà nel futuro, sia pure con diversa intensità e seguendo l’evoluzione dei diversi settori, un ruolo importante dal punto di vista della concorrenza. Autorità di concorrenza e autorità di regolazione sono pertanto destinate a procedere insieme, beninteso ciascuna nel rispetto delle proprie competenze. Sul punto tengo, in particolare, a rassicurare Cassese: l’Autorità di concorrenza è ben lungi dall’essere attratta dalle sirene della regolazione. Il fine che persegue, attraverso procedimenti volti a verificare comportamenti delle imprese restrittivi della concorrenza, è e resta quello di garantire che la concorrenza non sia falsata, di evitare effetti non desiderati dal mercato. Il richiamo alla “perdita di benessere collettivo” e “agli introiti delle imprese”, cui l’Autorità ha fatto riferimento in un recente provvedimento, non sono certo dovuti all’intento di occupare spazi della regolazione, atteso che il costo di un’intesa, anche a scapito dei consumatori, costituisce un parametro classico del diritto della concorrenza.

        Quanto, più in generale, ai problemi pure sollevati relativamente a confini poco definiti nella delimitazione delle competenze, a presunte sovrapposizioni e al conseguente rischio di conflitti, condivido pienamente l’analisi di Ranci sul punto. Ritengo infatti che le sovrapposizioni non sono realmente tali e che i rischi di conflitto siano quasi esclusivamente teorici. Qualche divergenza di opinioni è possibile che vi sia stata o che vi sarà, ma è fisiologico, considerato che le autorità di regolazione perseguono obiettivi anche diversi da quello di promuovere la concorrenza nei rispettivi settori di competenza. E non dubito che possa talvolta apparire qualche sovrapposizione, in particolare in presenza di procedimenti paralleli concernenti una stessa situazione; ma ciò come conseguenza di una diversa competenza. Mi spiego meglio. Verificare, rispetto ad una determinata fattispecie, l’esistenza di un abuso di posizione dominante è profondamente diverso dal mettere in atto una procedura di conciliazione tra due parti al fine di soddisfare l’esigenza di un operatore e al contempo favorire condizioni concorrenziali o anche adottare delle regole per consentire l’accesso a una rete senza discriminazioni. Le due procedure non sono contrapposte; conservano una loro valenza specifica al di là della diversa tempistica e, aggiungo, sono benvenute, precisamente perchè un’azione combinata, nel rispetto delle competenze di ciascuna autorità, consente al meglio l’operare dei meccanismi concorrenziali. In questa ottica, pertanto, è fin troppo evidente che non vi è alcuna rivalità tra autorità di regolazione e autorità di concorrenza.

5.        Piuttosto, e mi avvio alla conclusione, va attentamente valutata l’opportunità, a mio avviso la necessità, di mantenere distinto il momento della fissazione delle regole da quello del controllo del rispetto delle regole di concorrenza (perplessità del modello inglese descritto da Prosser, ma anche di quello italiano per quanto riguarda il settore bancario); e ciò anche al fine di evitare una sovrapposizione dei rispettivi ambiti di competenza e una disomogeneità nella applicazione della politica di concorrenza.

        In tale ottica, è innegabile che la liberalizzazione richiede il mantenimento di un’autorità antitrust indipendenteal fine di garantire che tramite comportamenti restrittivi della concorrenza non venga ostacolato il raggiungimento degli obiettivi perseguiti dal processo di liberalizzazione. Riflettendo sui dieci anni appena trascorsi, non posso non ricordare che la funzione svolta dall’Autorità è stata principalmente volta ad assecondare l’intenso processo di liberalizzazione dei servizi di pubblica utilità che ha interessato l’economia italiana. I suoi interventi hanno impedito i comportamenti restrittivi della concorrenza degli ex monopolisti legali e hanno favorito, a vantaggio dei consumatori, l’ingresso di nuovi concorrenti nei mercati. Mi riferisco, in particolare, ai numerosi interventi nei settori delle telecomunicazioni, dell’energia e dei trasporti.

        La capacità d’intervento dell’Autorità è stata resa possibile da una normativa nazionale che, a parte piccole e marginali debolezze, si è rivelata estremamente efficace. Vorrei soprattutto ricordare che il legislatore ha fornito un fondamentale parametro di riferimento all’azione dell’Autorità, disponendo all'articolo 1, comma 4, della legge n. 287/90, che l'interpretazione delle disposizioni sostanziali sia effettuata "in base ai principi dell'ordinamento delle Comunità europee in materia di disciplina della  concorrenza". Ciò ha consentito che, pur nella mancanza di una tradizione antitrust nell'ordinamento italiano, la legge n. 287/90 potesse essere immediatamente applicata facendo riferimento a un corpo di principi consolidati in oltre quarant'anni di esperienza comunitaria. Inoltre il riferimento ai principi comunitari nella legislazione italiana implicitamente riconosce la presenza di un sistema di tutela della concorrenza omogeneo in ambito europeo.

         Le azioni delle diverse autorità nazionali e quelle della Commissione si integrano fra loro e si rafforzano l’un l’altra, creando un sistema a rete basato su principi comuni. Tale sistema è destinato a rafforzarsi ulteriormente, come sottolineato dal Commisario Monti, in virtù della riforma relativa all’applicazione delle regole di concorrenza comunitarie, riforma che va verso un sempre maggiore coinvolgimento e decentramento a favore delle autorità antitrust nazionali, coinvolgimento che richiede loro una accresciuta attenzione e severità nel contrastare comportamenti restrittivi della concorrenza. Come sottolineato dallo stesso Commissario, ad oggi l’Italia non ha, forse, ancora colto appieno la rivoluzione e la conseguente sfida determinata dalla partecipazione all’unione monetaria, in particolare dalla nascita dell’euro.

        A ciò si aggiunga l’esigenza, sottolineata nella relazione di Bernini, di cominciare a pensa internazionale. La crescente globalizzazione dei mercati e la dimensione internazionale della concorrenza inducono ad auspicare l’adozione in seno all’OMC almeno di un insieme di regole, sia pure un minimo comune denominatore, idoneo ad eliminare conflitti e tensioni, nonchè, e soprattutto, a garantire un’efficace applicazione delle regole di concorrenza.

        In definitiva, l’auspicio dell’Autorità è che la regolazione, limitata al giusto, sia d’ausilio al fine di affermare la competitività del sistema-Paese e assecondare i processi di liberalizzazione in atto, contribuendo al corretto operare dei meccanismi concorrenziali.