AUDIZIONE IN MATERIA DI AGENZIE DI REGOLAMENTAZIONE E DEI SERVIZI DI PUBBLICA UTILITA'

Relatore:
Luciano Cafagna

Sede:
Senato della Repubblica - Commissione 10 Industria, Commercio, Turismo


In questa mia esposizione partirò da alcune considerazioni relative alle opportunità che la politica delle privatizzazioni offre oggi alla definizione di assetti strutturali favorevoli a un sistema più concorrenziale, riferendomi a recenti prese di posizione della Autorità che rappresento. Dirò poi alcune cose a proposito del nuovo quadro regolativo che necessariamente deve accompagnarsi a questi nuovi assetti di mercato in taluni settori di pubblica utilità, soffermandomi in particolare sui problemi della autonomia e della indipendenza delle agenzie di regolamentazione che dovranno sorgere e sulle loro funzioni e sui loro poteri e sottolineando il rapporto elastico e dinamico che deve esistere fra evoluzione dei mercati e ambiti di regolamentazione, per concludere, infine, sul tema dei rapporti fra agenzie di regolamentazione e Autorità garante della concorrenza e del mercato.


1. L'evoluzione nei settori regolamentati e le privatizzazioni

E' ormai diffusa convinzione nella generalità dei paesi industriali che anche nell'ambito dei servizi di pubblica utilità l'operare dei processi concorrenziali tende a favorire, attraverso la formazione e la diffusione delle conoscenze e delle informazioni rilevanti, il funzionamento di un meccanismo impersonale di selezione che consente la permanenza nel mercato delle imprese più innovative, dei processi più efficienti e dei prodotti di migliore qualità. Ciò ha condotto a un sostanziale superamento della tradizionale ottica che postulava la necessità di vincoli normativi e regolamentari da imporre al pieno funzionamento dei meccanismi di mercato anche laddove le caratteristiche tecniche ed economiche della produzione erano ritenute tali da richiedere l'attribuzione di diritti esclusivi a un solo operatore al fine di consentire il mantenimento di una struttura produttiva efficiente.

Nel corso del tempo numerosi fattori hanno contribuito all'evoluzione di questa posizione: una generalizzata insoddisfazione nei confronti della qualità dei servizi offerti; una crescente consapevolezza in merito al costo sociale delle inefficienze risultanti dal monopolio legale e dai limiti, soprattutto informativi, inevitabilmente connessi alla regolamentazione dei comportamenti d'impresa; l'evoluzione della domanda e l'avanzamento del progresso tecnologico, la cui reciproca interazione ha introdotto modificazioni sostanziali relativamente alla tipologia e alle modalità di erogazione dei servizi che hanno comportato una complessiva ridefinizione dei mercati e creato in numerosi casi le condizioni per lo sviluppo di una effettiva concorrenza. L'insieme di questi elementi ha fatto emergere una generale tendenza verso una progressiva eliminazione dei regimi di riserva esclusiva e verso la corrispondente rimozione dei vincoli istituzionali all'ingresso di nuove imprese nei mercati (o nei segmenti di mercato) in cui una concorrenza effettiva o potenziale può concretamente ed efficacemente manifestarsi.

In alcune circostanze, tuttavia, l'esperienza concreta di numerosi paesi ha reso evidente che l'impatto del processo di apertura alla concorrenza può risultare significativamente contenuto per effetto della presenza di imprese che operano contemporaneamente sui mercati che rimangono riservati e su quelli liberalizzati, e che per ciò stesso sono in grado di impedire all'interno di questi ultimi, attraverso l'uso di sussidi incrociati ovvero il ricorso a pratiche restrittive e ingiustificatamente discriminatorie nella gestione di infrastrutture o di servizi essenziali, lo sviluppo o il mantenimento di efficaci condizioni concorrenziali.

Da questo punto di vista i processi di privatizzazione costituiscono un'occasione irripetibile per la definizione di assetti strutturali che possano favorire il funzionamento di un sistema decentrato di decisioni economiche. A tale proposito, già nel dicembre del 1992, in un parere espresso al Parlamento relativamente al documento programmatico del Governo in materia di riordino delle partecipazioni statali, l'Autorità ha segnalato la necessità di indirizzare il processo di privatizzazione a un ripensamento complessivo delle finalità e delle forme della presenza pubblica nell'economia, volto in particolare a introdurre e promuovere, mediante contestuali interventi di liberalizzazione e di riforma del quadro normativo e regolamentativo, condizioni di maggiore concorrenza nella fornitura di servizi di pubblica utilità, in conformità agli orientamenti e alle iniziative dell'Unione europea, nonché ai principi introdotti nel nostro ordinamento con l'adozione della legge 10 ottobre 1990, n. 287.

Queste considerazioni sono state successivamente ribadite e sviluppate in una serie di indicazioni propositive in una relazione su "Concorrenza e regolamentazione nei servizi di pubblica utilità" presentata al Presidente del Consiglio dei Ministri nello scorso mese di luglio, nella quale l'Autorità ha suggerito, tra l'altro, che la liberalizzazione delle condizioni di accesso ai mercati trovi adeguato sostegno nel processo di dismissione delle imprese pubbliche operanti in questi settori, eventualmente prevedendo che tali dismissioni siano precedute da specifici interventi di riorganizzazione societaria diretti a garantire la separazione delle attività potenzialmente concorrenziali da quelle caratterizzate da condizioni più strettamente monopolistiche. Questa riorganizzazione potrebbe in alcuni casi consentire anche una dismissione separata delle diverse società, contribuendo direttamente a determinare una maggiore articolazione proprietaria della struttura produttiva e un contesto complessivamente più favorevole a una evoluzione concorrenziale dei mercati.

Con specifico riferimento al settore dell'energia elettrica, l'Autorità, nella segnalazione effettuata in merito alla prospettata privatizzazione dell'ENEL, ha sottolineato l'esigenza di riconsiderare l'attuale regime di riserva legale e l'opportunità di favorire una piena apertura alla concorrenza dell'attività di produzione, suggerendo in particolare, come mi permetto di ricordare:
-        la netta separazione, proprietaria e gestionale, delle singole fasi di produzione, trasmissione e distribuzione;
-        la dismissione delle attività e degli impianti di generazione dell'ENEL, eventualmente con l'esclusione degli impianti idroelettrici, al fine di promuovere, in tempi ragionevolmente brevi, la creazione di una pluralità di soggetti imprenditoriali indipendenti in concorrenza tra loro nella produzione di energia elettrica;
-        il mantenimento, in capo all'ENEL, della gestione unitaria e centralizzata del sistema di trasmissione e dispacciamento;
-        la riorganizzazione complessiva dell'attuale sistema di distribuzione, attraverso la creazione di distinte società a ciascuna delle quali dovrebbe essere trasferita la proprietà delle reti distributive localizzate all'interno del rispettivo ambito territoriale di attività.

Relativamente al settore delle telecomunicazioni, inoltre, l'Autorità, contestualmente all'esame dell'operazione di concentrazione riguardante la costituzione della società TELECOM ITALIA, ha richiamato l'attenzione in merito alla necessità di garantire condizioni di pari opportunità tra tutti gli operatori economici nei mercati dei servizi di telecomunicazione già liberalizzati, anche attraverso la definizione di modalità eque e non discriminatorie di accesso e di interconnessione alla rete pubblica. Peraltro, tenendo conto delle rilevanti opportunità derivanti dall'innovazione tecnologica, l'Autorità ha anche suggerito la possibilità di estendere il processo di liberalizzazione alle attività di installazione e gestione di infrastrutture di rete, al fine di favorire, attraverso lo sviluppo delle reti radiomobili, di quelle televisive via cavo e di quelle satellitari, il progressivo superamento dei vincoli collegati all'unicità della rete pubblica commutata.


2. La revisione del quadro regolamentativo

La chiara definizione degli assetti di mercato conseguenti alla privatizzazione delle imprese operanti nella fornitura di servizi di pubblica utilità richiede anche una profonda revisione del quadro regolamentativo. Già da tempo l'Autorità ha sostenuto la necessità di creare agenzie di regolamentazione in quei  settori di pubblica utilità in cui non sia possibile l'introduzione di un regime di piena concorrenza, condividendo altresì la scelta del Governo di strutturare tali agenzie su base settoriale, in ragione della specificità delle competenze tecniche indispensabili a un corretto ed efficiente esercizio delle funzioni regolamentative. E' peraltro appena il caso di aggiungere che i poteri affidati alle agenzie di regolamentazione dovrebbero essere sostanziosi e avere carattere sostitutivo e non duplicativo di competenze che attualmente fanno capo alle relative direzioni ministeriali.

Occorre peraltro sottolineare che la valutazione dell'efficacia dei meccanismi di regolamentazione non può prescindere dalla preliminare definizione dei regimi normativi e degli assetti di mercato nei settori regolamentati. Con particolare riferimento ai processi di liberalizzazione in corso a livello dell'Unione Europea e agli stessi interventi di privatizzazione in ambito nazionale l'introduzione degli organismi di regolamentazione dovrebbe accompagnarsi alla chiara definizione di un contesto istituzionale e normativo , rispetto al quale le loro funzioni e i loro poteri possano essere adeguatamente individuati. Ciò è particolarmente importante quando il previsto funzionamento degli organismi di regolamentazione debba essere valutato, come ho già sottolineato, in relazione al raggiungimento di condizioni sufficientemente concorrenziali nei mercati. La stessa natura delle agenzie di regolamentazione, insomma, impone l'esigenza che la loro istituzione avvenga contestualmente alla introduzione di normative che prevedano una progressiva liberalizzazione dei settori sottoposti al loro controllo.

a) Autonomia e indipendenza delle agenzie di regolamentazione

La costituzione di agenzie settoriali di regolamentazione assume particolare rilievo nel momento in cui la prospettata privatizzazione delle imprese pubbliche o a prevalente partecipazione statale operanti nella fornitura di servizi di pubblica utilità, rende imprescindibile la transizione verso un assetto regolamentativo basato sulla netta separazione tra funzioni di regolamentazione e responsabilità gestionali, piuttosto che sul controllo proprietario delle imprese. Un organo di controllo caratterizzato da una conoscenza approfondita e dettagliata dei mercati e sufficientemente separato dall'impresa consente di garantire maggiore imparzialità e indipendenza all'attività di regolamentazione, rendendo più efficace e trasparente l'intervento sui processi di fissazione delle tariffe e favorendo un più accurato monitoraggio dei livelli qualitativi dei servizi. Parallelamente, l'istituzione di agenzie di regolamentazione in posizione di autonomia rispetto al Governo tende a ridurre, a garanzia delle imprese e del corretto funzionamento dei mercati, i rischi di distorsione dell'attività regolativa che possono derivare ad esempio dalla subordinazione di quest'ultima a interessi e finalità di politica economica o industriale.  Questi interessi o queste finalità politiche, infatti, potrebbero facilmente risultare in contrasto con gli obiettivi di promozione della concorrenza e  con  le esigenze di certezza e di imparzialità degli operatori economici riguardo alla disciplina dei comportamenti d'impresa.

b) Funzioni e poteri delle agenzie di regolamentazione

Anche in relazione ai progetti attualmente all'esame del Governo riguardanti l'istituzione di una apposita agenzia di regolamentazione per i servizi energetici, è importante sottolineare l'opportunità che ruolo, funzioni e poteri di questi nuovi organismi siano definiti in modo coerente al contesto normativo ed economico dei settori sottoposti alla loro vigilanza e tenendo adeguatamente conto dell'esigenza di favorire, laddove ciò risulti possibile, una progressiva estensione degli ambiti di concorrenza.

In questo senso il ruolo dei nuovi organismi di regolamentazione non dovrebbe essere limitato all'esercizio di una semplice funzione "arbitrale", essenzialmente diretta ad assicurare una determinazione sufficientemente imparziale delle tariffe a vantaggio degli utenti e a garanzia delle imprese, all'interno di un rapporto di natura sostanzialmente contrattuale tra amministrazione pubblica e operatori economici. E' invece necessario che la promozione della concorrenza, intesa come l'insieme degli interventi di regolamentazione volti a favorire l'ingresso e lo sviluppo di nuove imprese su mercati finora protetti, sia espressamente inserita tra gli obiettivi assegnati agli istituendi organismi, così che tale finalità possa rappresentare un elemento qualificante e un criterio fondamentale di valutazione della loro attività.

In coerenza con questa impostazione, e ferma restando la riserva all'organo politico delle competenze decisionali relative alla definizione e alla attuazione delle strategie di trasformazione strutturale dei settori regolamentati, anche attraverso il rilascio e la revoca delle concessioni nonché la determinazione dei diritti e degli obblighi del concessionario, dovrebbero essere formalmente attribuite ai nuovi organismi, accanto ai poteri relativi alla fissazione e all'aggiornamento dei livelli tariffari e qualitativi dei servizi, anche specifiche responsabilità di individuazione e di proposta delle eventuali modificazioni da apportare al quadro normativo e regolamentativo al fine di favorire una evoluzione in senso concorrenziale della struttura dei mercati. Sarebbe pertanto opportuno prevedere una funzione  concreta dell'agenzia di regolamentazione in materia di rilascio, aggiornamento e revoca delle concessioni, ad esempio vincolando in tale ambito l'assunzione delle decisioni di competenza del Governo alla preventiva e obbligatoria acquisizione di un parere dell'agenzia di regolamentazione, e riconoscendo in materia a quest'ultima anche una facoltà di iniziativa e proposta.

Il perseguimento degli obiettivi di promozione della concorrenza dovrebbe analogamente caratterizzare anche l'esercizio dei compiti istituzionali degli organismi di regolamentazione, riguardanti in particolare la determinazione e l'adeguamento nel tempo delle tariffe e dei livelli qualitativi dei servizi, la definizione delle condizioni tecniche ed economiche per la connessione e l'uso delle infrastrutture di rete e il controllo circa il rispetto di eventuali obblighi relativi all'universalità delle prestazioni. L'intervento pubblico assumerebbe così un ruolo essenziale nell'attivazione della concorrenza e una funzione importante di supporto dei processi di liberalizzazione dei mercati. Ciò implica a sua volta la necessità che la normativa diretta a disciplinare l'esercizio di tali funzioni e poteri sia tale da non predeterminare in modo eccessivamente dettagliato i criteri e le modalità di regolamentazione dei comportamenti delle imprese. Occorre invece che ai nuovi organismi, pur nel quadro di un insieme di principi generali chiaramente stabiliti dal legislatore, siano garantiti quei margini di autonomia, di indipendenza e di discrezionalità che appaiono comunque indispensabili al fine di assicurare che l'intervento regolamentativo possa rapidamente ed efficacemente adattarsi nel tempo in rapporto alle esigenze e alle opportunità determinate dall'evoluzione tecnica ed economica dei settori interessati.

c) Evoluzione dei mercati e ambiti di regolamentazione

Peraltro, proprio in considerazione del fatto che le condizioni concorrenziali delle industrie regolamentate non sono stabili nel tempo, a causa del progresso tecnologico e del modificarsi delle situazioni di mercato, sarebbe anche opportuno prevedere formalmente l'introduzione di meccanismi periodici di valutazione del grado di concorrenza esistente nei mercati. Tali controlli dovrebbero essere funzionali anche a proposte di revisione di normative di settore che impongano regolamentazioni divenute eventualmente obsolete.


3. Rapporti tra agenzie di regolamentazione e Autorità garante della concorrenza e del mercato

Specifica attenzione dovrebbe essere rivolta ai profili istituzionali riguardanti l'organizzazione e la disciplina normativa delle relazioni tra le agenzie di regolamentazione e l'Autorità di tutela della concorrenza. In particolare, in materia di concorrenza, il ruolo dei nuovi organismi di regolamentazione dovrebbe essere definito in modo sostanzialmente complementare e armonico rispetto a quello dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato. Ha finora funzionato con efficacia la prescrizione legislativa contenuta nell'articolo 8 della legge n. 287/90, che prevede la non applicazione delle disposizioni di cui agli articoli 1-7 della stessa legge alle imprese che esercitano la gestione di servizi di interesse economico generale, per tutto quanto strettamente necessario al perseguimento della missione loro affidata. In base a questa norma l'Autorità che rappresento ha potuto effettuare alcuni fra i più significativi e incisivi dei suoi interventi. E già ora questo dettato - che richiama palesemente l'art. 90 paragrafo 2 del Trattato CEE - fa sì che l'Autorità eviti di intervenire laddove rilevi che le eventuali distorsioni siano necessitate dalla natura del servizio, ma intervenga, invece, ove questa necessità risulti discutibile.  Esso può essere indubbiamente migliorato e, in ogni caso, nel nuovo contesto, la valutazione di cui ho detto dovrà essere effettuata tenendo conto delle determinazioni degli organismi di regolamentazione. Aggiungo che è da auspicare che parte dei comportamenti restrittivi della concorrenza possano essere già evitati attraverso l'esercizio dei poteri di regolamentazione degli istituendi organismi e che la normativa de iure condendo preveda comunque un obbligo di tempestiva comunicazione all'Autorità da parte degli organismi di regolamentazione, laddove le informazioni in loro possesso rendano ipotizzabile la sussistenza di eventuali violazioni della legge n. 287/90 poste in essere dalle imprese regolamentate.

Voglio concludere osservando che, in questa prospettiva, le opportunità di collaborazione tra l'Autorità della concorrenza e queste nuove istituzioni risulteranno tanto più estese ed efficaci quanto più il disegno istitutivo dei nuovi organismi di regolamentazione sarà orientato ad assicurare la funzionalità dei relativi interventi rispetto agli obiettivi di sviluppo e di promozione della concorrenza.