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ATTIVITÀ SVOLTA EX ART. 20
In 3 dei casi esaminati nel 1992 le operazioni di concentrazione, essendo realizzate tra soggetti in precedenza non indipendenti, sono state ritenute semplici riassetti organizzativi, non suscettibili di ridurre la concorrenza(*). Per i restanti casi, nei pareri espressi al Garante sono stati analizzati gli effetti delle concentrazioni nei mercati dell'editoria quotidiana(*), dell'editoria periodica(*) e della vendita di spazi pubblicitari(*).
Nei settori dell'editoria quotidiana e periodica, in linea generale le operazioni esaminate non hanno suscitato particolari preoccupazioni nell'ottica della tutela della concorrenza(*). È stato invece necessario un particolare approfondimento dell'analisi dei mercati della vendita di spazi pubblicitari, in relazione all'esame dell'acquisizione da parte della Fininvest, attraverso la controllata Publitalia Spa, del controllo della concessionaria di pubblicità Mondadori Spa e del citato ramo di impresa della concessionaria A. Manzoni & C. Spa.
La posizione di assoluta preminenza detenuta da Publitalia Spa nella vendita di spazi pubblicitari su reti televisive e il notevole incremento, in seguito all'operazione, della quota detenuta dall'impresa nella vendita di spazi pubblicitari su periodici hanno indotto l'Autorità a suggerire al Garante l'apertura di un'istruttoria ai sensi dell'art. 16, comma 4, della legge.
Le valutazioni dell'Autorità, corroborate dagli elementi probatori acquisiti nel corso dell'istruttoria svolta dal Garante, hanno portato a evidenziare elementi di complementarietà tra le due forme di pubblicità. Esiste infatti un effetto sinergico nella contemporanea diffusione del messaggio pubblicitario su più mezzi di comunicazione; tale effetto è testimoniato dall'ampio uso di campagne pubblicitarie condotte con l'utilizzo di più strumenti di comunicazione e, in particolare, dall'utilizzo congiunto della televisione e della stampa periodica. Inoltre, tali strumenti presentano caratteristiche peculiari in termini di persuasività e di contenuto informativo del messaggio adatto a essere trasmesso. In particolare, la pubblicità televisiva risulta maggiormente idonea a trasmettere messaggi semplici e dotati di una forte componente emozionale, in grado di essere assorbiti con immediatezza da qualunque spettatore; essa si connota, pertanto, per la sua capacità persuasiva. Inoltre, tale strumento ha la capacità di raggiungere un numero molto elevato di destinatari e appare particolarmente idoneo a inviare un messaggio alle categorie di persone che seguono le trasmissioni televisive con maggiore frequenza. La stampa, invece, quale veicolo pubblicitario si presta a messaggi che richiedono un numero maggiore di informazioni in merito alle caratteristiche e alle qualità dei prodotti o servizi. Ove ciò che rilevi principalmente sia il numero di persone raggiunte dal messaggio, si può senz'altro ritenere che la stampa presenti potenzialità di utilizzo di gran lunga inferiori rispetto allo strumento televisivo. In particolare, mentre il messaggio televisivo è destinato spesso a un pubblico globale, la stampa si rivolge a un pubblico meno ampio e più selezionato, costituito dai lettori che effettuano la scelta di leggere un determinato giornale o periodico.
In ragione di tali diversità, e dunque del basso grado di sostituibilità tra i due mezzi di comunicazione, si è ritenuto necessario distinguere all'interno del settore della vendita di spazi pubblicitari più mercati rilevanti, tra loro contigui e caratterizzati in alcuni casi da relazioni di complementarietà (per alcuni prodotti, tra cui in particolare i beni di consumo durevole e i servizi a bassa frequenza di consumo, il messaggio pubblicitario è tipicamente trasmesso su più mezzi di telecomunicazione diversi tra loro). Per l'esame dell'operazione di concentrazione, sono stati individuati come mercati rilevanti quello degli spazi pubblicitari televisivi e quello degli spazi pubblicitari su stampa(*).
Nel mercato degli spazi pubblicitari televisivi, la Fininvest Spa detiene in ambito nazionale una quota del 60,1% (56,8% se si considerano soltanto le tre reti Fininvest), mentre la Sipra Spa, concessionaria di pubblicità per le tre reti Rai, detiene una quota di mercato del 28% e nessun'altra impresa raggiunge quote superiori al 3%. Tenuto conto dei vincoli alle possibilità di espansione del principale concorrente derivanti dalla legge 6 agosto 1990, n. 223(*) , e del fatto che non appare plausibile, in tempi brevi, che altre reti televisive possano raggiungere un'audience paragonabile a quella delle reti Fininvest e Rai, l'Autorità ha ritenuto che la Fininvest Spa detenga una posizione dominante nel mercato degli spazi pubblicitari su reti televisive in Italia.
Si è pertanto posto il problema di accertare se data tale posizione l'operazione in esame, determinando l'incremento dal 4% al 15,2% della quota della Fininvest nel mercato degli spazi pubblicitari a mezzo stampa, possa comportare le conseguenze individuate dall'art. 6 della legge (“la costituzione o il rafforzamento di una posizione dominante sul mercato nazionale in modo da eliminare o ridurre in modo sostanziale e durevole la concorrenza”). Infatti, come affermato anche dalla Commissione delle Comunità Europee(*), nei casi in cui l'impresa acquirente detiene una posizione dominante in un mercato distinto ma contiguo rispetto a quello dell'impresa acquisita, è necessaria un'attenta valutazione degli effetti dell'operazione di concentrazione, in quanto in alcune circostanze anche un piccolo incremento del potere di mercato dell'impresa in posizione dominante può avere forti effetti negativi sui rapporti concorrenziali.
L'analisi dell'operazione è stata effettuata con riferimento ai suoi effetti sia sul mercato degli spazi pubblicitari su reti televisive, sia sul mercato degli spazi pubblicitari su stampa.
Date le caratteristiche di complementarietà dei due mercati, ricordate in precedenza, si è rilevato che l'operazione di concentrazione comporterà un aumento della capacità competitiva dell'impresa acquirente, rafforzando la posizione dominante da essa detenuta nella vendita di spazi sulle reti televisive.
È stato peraltro rilevato che per valutare appieno la posizione concorrenziale conseguita dalla Fininvest in seguito alla concentrazione è necessario tenere conto delle prospettive di evoluzione del mercato televisivo e, in particolare, dei vincoli alla crescita dell'impresa previsti dalla legge n. 223/90; quest'ultima prevede, tra l'altro, che una singola concessionaria di pubblicità non possa vendere gli spazi pubblicitari di più di tre reti televisive nazionali. In base a queste considerazioni, l'Autorità ha ritenuto che il rafforzamento della posizione dominante della Fininvest non sia tale da eliminare o ridurre in modo sostanziale e durevole la concorrenza, come necessario affinché un'operazione ricada nel divieto di cui all'art. 6 della legge.
Nella vendita di spazi pubblicitari su stampa, invece, tenuto conto della struttura del mercato e dei vincoli derivanti dalla citata legge 6 agosto 1990, n. 223, che impediscono alla Fininvest di possedere quotidiani nazionali e fissano soglie massime alle possibilità di espansione dell'impresa nella raccolta di pubblicità non televisiva, la concentrazione esaminata non è stata giudicata suscettibile di comportare la costituzione di una posizione dominante.
Sulla base delle precedenti considerazioni, l'Autorità ha espresso parere favorevole alla operazione di concentrazione, confidando nelle misure che il Garante riterrà opportuno fissare per evitare effetti restrittivi.
Nell'istruttoria condotta dal Garante è stata considerata anche una segnalazione di presunti comportamenti abusivi tenuti dalla Fininvest nella vendita di spazi pubblicitari. Gli elementi informativi emersi, sulla base della documentazione istruttoria portata a conoscenza dell'Autorità, non sono risultati sufficienti a comprovare l'adozione da parte dell'impresa di comportamenti vietati ai sensi dell'art. 3 della legge; peraltro, data la rilevanza dei comportamenti denunciati, nel parere espresso al Garante si è sottolineata l'esigenza di una vigilanza continuativa e approfondita.
In merito ad operazioni riguardanti sia mercati di competenza del Garante ai sensi dell'art. 20, comma 1, sia mercati rientranti nella competenza dell'Autorità, ciascuna delle due istituzioni ha assunto i provvedimenti di propria spettanza, conformemente a quanto previsto dal settimo comma dell'art. 20. In particolare l'Autorità, oltre ad avere reso parere al Garante ai sensi dell'art. 20, commi 1 e 3, relativamente agli effetti della concentrazione Fininvest-Amef/Fininvest-Manzoni nei mercati dell'editoria quotidiana, dell'editoria periodica e della vendita di spazi pubblicitari, si è espressa con proprio provvedimento riguardo agli effetti dell'operazione nei mercati dell'editoria libraria e della riproduzione e commercio di supporti videoregistrati (home video), rientranti nella propria competenza.
Pareri alla Banca d'Italia
I 19 pareri resi alla Banca d'Italia nel 1992, ai sensi del secondo e del terzo comma dell'art. 20, sono tutti relativi a operazioni di concentrazione. In 18 casi le concentrazioni esaminate sono avvenute tra imprese in precedenza indipendenti(*); tra questi, la grande maggioranza dei pareri espressi si riferisce a operazioni di concentrazione realizzate tra aziende di credito (12 casi) o tra aziende e istituti di credito (2 casi(*)). I restanti 4 casi esaminati riguardano:
– l'acquisizione del controllo di un'azienda di credito da parte di una società finanziaria(*);
– l'acquisizione da parte di un'azienda di credito del controllo di una società operante in ambito non finanziario al fine di venire in possesso di un immobile per l'apertura di una filiale(*);
– due operazioni di costituzione di impresa comune, riguardo alle quali l'Autorità ha reso parere alla Banca d'Italia per gli aspetti relativi ad aziende e istituti di credito, rientranti nelle competenze di quest'ultima, e si è espressa direttamente in merito agli aspetti di propria competenza, secondo quanto disposto dall'art. 20, comma 7(*).
Le operazioni di concentrazione esaminate si sono realizzate in 3 casi attraverso fusione (art. 5, comma 1, lett. a), in 2 casi attraverso la costituzione di un'impresa comune (art. 5, comma 1, lett. c) e nei restanti casi attraverso acquisizione di controllo (art. 5, comma 1, lett. b). E' da rilevare che alcune acquisizioni di controllo sono da ricondurre, almeno in parte, ad accordi relativi alla gestione, a patti parasociali e a speciali clausole statutarie(*).
Riguardo alle strategie aziendali che emergono dalle concentrazioni tra enti creditizi esaminate nel corso dell'anno, si è già accennato ai due casi di concentrazione tra aziende e istituti di credito; va inoltre rilevato che la maggior parte dei pareri riguarda concentrazioni tra aziende di credito operanti prevalentemente in aree limitate del territorio nazionale (8 casi(*)), mentre 4 casi si riferiscono alla concentrazione tra un'azienda di credito operante su scala nazionale (sia pure in misura prevalente in alcune regioni) e un'azienda di credito operante essenzialmente su scala locale(*).
Dal punto di vista della tutela della concorrenza, molte delle operazioni esaminate non suscitano alcuna preoccupazione, sia dal lato della raccolta bancaria che da quello degli impieghi. Numerose operazioni, infatti, non comportano sul piano geografico alcuna sovrapposizione, o una sovrapposizione molto limitata, delle reti di sportelli. Inoltre, per la maggior parte delle operazioni in cui si è rilevato un aumento della concentrazione dell'offerta a livello locale è possibile escludere l'eventualità di una riduzione sostanziale e durevole della concorrenza, in quanto le quote di mercato raggiunte in seguito all'operazione sono relativamente ridotte, nel mercato sono presenti altri qualificati concorrenti, anche dotati di quote di mercato superiori a quelle risultanti dalla concentrazione oppure l'operazione comporta una variazione trascurabile della posizione concorrenziale dell'impresa rispetto alla situazione preesistente(*).
Due delle operazioni esaminate hanno richiesto un maggiore approfondimento dell'analisi degli effetti concorrenziali.
Il primo caso riguarda l'acquisizione da parte del Monte dei Paschi di Siena del controllo della Cassa di Risparmio di Prato. Nel comune di Prato la Cassa di Risparmio e il Monte dei Paschi detengono rispettivamente quote pari al 39,4% e al 25,2% del mercato dei depositi; in seguito all'operazione viene quindi raggiunta una quota del 64,6%. Al fine di valutare se la concentrazione comporti la costituzione di una posizione dominante così da eliminare o ridurre in modo sostanziale e durevole la concorrenza, è stato necessario tenere conto di ulteriori elementi di informazione, secondo quanto peraltro è espressamente previsto dall'art. 6 della legge(*).
Nel caso specifico l'Autorità ha tenuto conto delle seguenti considerazioni: a) nel comune di Prato, 21 sportelli su un totale di 45 appartengono ad altri enti creditizi; b) nel corso degli ultimi diciotto mesi, nell'area comunale è stato aperto un congruo numero di sportelli di banche concorrenti; c) il rapporto tra massa amministrata e sportelli risulta elevato rispetto a quello di altri comuni di dimensioni analoghe, a testimonianza della possibile convenienza economica dell'apertura di nuove dipendenze bancarie; d) la prossimità al comune di Firenze consente di ipotizzare che, almeno per alcuni segmenti di clientela, il mercato geografico di riferimento per i depositi abbia dimensione più ampia di quella comunale. Valutato, alla luce di questi elementi, lo stato della concorrenza effettiva e potenziale, l'Autorità ha ritenuto che l'operazione esaminata non fosse suscettibile di determinare la costituzione di una posizione dominante e ha espresso tale valutazione nel parere reso alla Banca d'Italia.
Nel secondo caso, relativo al progetto di acquisizione da parte del Banco di Napoli del controllo dell'Isveimer, mentre non si presenta alcun problema nella maggior parte delle aree territoriali coinvolte, si è rilevato che nella regione Campania il Banco di Napoli detiene una posizione di assoluto rilievo nel segmento del credito ordinario e l'Isveimer è dotato di una posizione di preminenza nel segmento del credito speciale, nel quale la quota di mercato aggregata delle imprese interessate è pari al 41%. Rispetto al complesso del credito erogato alle imprese in Campania, il Banco di Napoli e l'Isveimer detengono una quota di mercato del 29%. In base alle informazioni disponibili risulta possibile che in seguito all'operazione possa costituirsi una posizione dominante, anche a causa della messa in comune, per particolari segmenti di mercato, del patrimonio informativo dei due istituti riguardo al merito di credito dei soggetti. Pertanto l'Autorità, nel parere espresso alla Banca d'Italia, ha sostenuto che esistono i presupposti per l'apertura di un'istruttoria ai sensi dell'art. 16, comma 4, della legge.
Rapporti con l'Isvap ai sensi dell'art. 20, comma 4
Nel 1992 l'Autorità ha richiesto il parere dell'Isvap riguardo a un'intesa e a 5 operazioni di concentrazione, in applicazione dell'art. 20, comma 4(*). In merito all'intesa, l'Autorità ha ritenuto opportuna l'apertura di un'istruttoria(*). Delle operazioni di concentrazione esaminate, soltanto due sono avvenute tra imprese precedentemente indipendenti e di queste solo una ha coinvolto imprese che svolgono entrambe attività assicurativa, senza peraltro suscitare preoccupazioni dal punto di vista concorrenziale, data la presenza nei mercati rilevanti di altri qualificati operatori dotati di quote di mercato più elevate(*).
Pareri espressi nei primi tre mesi del 1993
Nei primi tre mesi del 1993 l'Autorità ha reso un parere al Garante per la radiodiffusione e l'editoria(*) e 4 pareri alla Banca d'Italia(*), ai sensi dei primi tre commi dell'art. 20, in merito a operazioni di concentrazione. Non sono stati adottati provvedimenti sentito il parere dell'Isvap ai sensi dell'art. 20, comma 4.
Oggetto di particolare attenzione è stata l'operazione di acquisizione da parte del Banco di Sardegna Spa del controllo della Banca Popolare di Sassari, in merito alla quale è stato espresso un parere alla Banca d'Italia.
Il Banco di Sardegna è presente attraverso una rete di 100 sportelli nelle regioni Liguria, Lombardia, Toscana, Emilia, Lazio e Sardegna, mentre la Banca Popolare di Sassari opera attraverso una rete distributiva di 38 sportelli nelle regioni Lazio e Sardegna. L'attività di entrambi gli enti creditizi è prevalentemente localizzata in Sardegna. La società acquisita è attualmente in amministrazione straordinaria.
In considerazione delle aree di prevalente operatività delle parti, l'operazione è stata esaminata con riferimento ai mercati dei depositi e degli impieghi bancari. Le dimensioni geografiche dei mercati dei depositi, dati i comportamenti delle famiglie che rappresentano la principale componente della clientela, hanno dimensioni limitate, al massimo provinciali; con riferimento all'operazione analizzata, ciascuna delle province sarde è stata considerata un mercato geografico distinto. Per gli impieghi l'area geografica in cui sembrano sussistere condizioni sufficientemente omogenee deve ritenersi più ampia, sino a ricomprendere l'intero territorio regionale; è stato pertanto considerato come mercato geografico rilevante l'intera Sardegna.
In seguito all'operazione di concentrazione il Banco di Sardegna consegue quote molto elevate, pari all'83,8%, al 74,8%, al 68,6% e al 50,7% nei mercati dei depositi delle provincie di Nuoro, Oristano, Sassari e Cagliari; nel mercato regionale degli impieghi viene raggiunta una quota pari al 52,2%.
Inoltre, il Banco di Sardegna e la Banca Popolare di Sassari sono gli unici enti creditizi azionisti del Credito Industriale Sardo (CIS), con partecipazioni pari rispettivamente al 18% e al 4,4% del capitale sociale. Di tale situazione è necessario tenere conto nel valutare la posizione detenuta dal Banco di Sardegna nel mercato regionale del credito bancario.
Nell'analisi della situazione concorrenziale nei mercati rilevanti si è sottolineato che all'elevata concentrazione dell'offerta corrisponde una notevole frammentazione della domanda, caratterizzata soprattutto da famiglie e da piccole e medie imprese. Le quote di mercato detenute dal Banco di Sardegna e dalla Banca Popolare di Sassari tra il 1989 e il 1992 sono rimaste sostanzialmente invariate, pure in presenza di un numero rilevante (circa 30) di aperture di nuovi sportelli da parte di imprese concorrenti. Ciò è indice delle difficoltà di entrata nel mercato esistenti per le banche nazionali e connesse all'esigenza di instaurare rapporti fiduciari con una clientela composta prevalentemente di operatori di piccole dimensioni.
L'elevata concentrazione dell'offerta e l'esistenza di barriere economiche all'entrata si riflettono nelle condizioni di tasso prevalenti nei mercati interessati; si è osservato, in proposito, che non solo i tassi attivi ma anche i tassi passivi si discostano dai valori medi nazionali in senso sfavorevole alla clientela.
L'Autorità ha pertanto ritenuto che l'operazione di concentrazione, che interessa due enti creditizi che svolgono gran parte della loro attività nella regione sarda e sono caratterizzate da significative affinità operative, considerata la struttura economica regionale e la distribuzione della popolazione sul territorio, sia in grado di ridurre in modo sostanziale il grado di concorrenza nei mercati interessati.
Nel parere espresso ai sensi dell'art. 20, comma 3, alla Banca d'Italia, l'Autorità ha espresso alcune osservazioni in merito alle condizioni a cui l'Istituto di vigilanza intende subordinare la realizzazione dell'operazione di concentrazione al fine di mantenere adeguati livelli concorrenziali nei mercati di riferimento. Le condizioni proposte dalla Banca d'Italia prevedono:
– l'impegno da parte delle imprese coinvolte nella concentrazione a non aprire per due anni nuovi sportelli in alcune aree del territorio sardo (nelle provincie di Oristano e Nuoro, esclusi i capoluoghi di provincia; nei comuni delle provincie di Cagliari e Sassari in cui il Banco di Sardegna o la Banca di Sassari sono le uniche banche presenti);
– l'impegno delle parti a cedere, chiudere o alienare entro due anni uno degli sportelli detenuti nei comuni di Muravera, Tortolì, Gavoi, Terralba, Bonorva e Sorso;
– l'adozione di un formale impegno da parte del Banco di Sardegna a garantire un adeguato grado di autonomia alla Banca di Sassari in materia di tassi e condizioni applicati nelle operazioni alla clientela;
– la limitazione, per 3 esercizi, della partecipazione di amministratori del Banco di Sardegna nel Consiglio di Amministrazione della Banca di Sassari a un numero non superiore a due; tali soggetti non potranno ricoprire la carica di Presidente, Vice Presidente e Amministratore Delegato della Banca.
È stato osservato che le prime due condizioni, indubbiamente idonee a limitare le possibilità di crescita dell'impresa, non sembrano incidere in modo rilevante sulle conseguenze che l'elevata quota di mercato ottenuta a seguito dell'operazione determina sulla possibilità da parte di altri operatori, presenti o potenziali, di esercitare un'effettiva concorrenza nel mercato rilevante; l'Autorità ha inoltre sottolineato che le condizioni proposte dovrebbero in ogni caso interessare l'intero ambito dei mercati geografici rilevanti. Riguardo alle ultime due condizioni, si è osservato che esse non modificano sostanzialmente il potere di controllo detenuto dal Banco di Sardegna e non sembrano, quindi, atte a incidere in maniera efficace sui comportamenti delle parti. Tali condizioni sarebbero giustificabili solo nella prospettiva di una futura cessione del controllo della Banca di Sassari.
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