Segnalazione AS465

Segnalazione/Parere

SOCIETÀ MISTE OPERANTI NELLA GESTIONE DEI RIFIUTI URBANI IN REGIME EMERGENZIALE NELLA REGIONE CALABRIA

DATI GENERALI

articolo (L.287/90)		21-Attività di segnalazione al Parlamento e al Governo

rif		AS465

decisione		07/03/2008

invio		07/16/2008

PUBBLICAZIONE

bollettino n.		26/2008

SEGNALAZIONE/PARERE

mercato		(90001) Raccolta e smaltimento dei rifiuti solidi (O) ALTRI SERVIZI PUBBLICI, SOCIALI E PERSONALI

destinatari		Presidenza del Consiglio dei Ministri Ministro dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare Presidente della Conferenza Permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province Autonome di Trento e Bolzano ANCI - Associazione Nazionale Comuni Italiani Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture Corte dei Conti - Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato Corte dei Conti - Sezione regionale di controllo per la Calabria Regione Calabria Commissario delegato per l’emergenza ambientale nella Regione Calabria Comune di Condofuri

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Testo Segnalazione/Parere
L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha ricevuto nel dicembre 2007 una segnalazione da parte della Corte dei Conti – Sezione regionale di controllo per la Calabria (di seguito, “Segnalante”) relativa a perduranti distorsioni della concorrenza riscontrate nell’affidamento e gestione dei servizi di raccolta, recupero e smaltimento dei rifiuti urbani (di seguito, “Servizi”) nella Regione Calabria (di seguito, “Regione”). In particolare, il Segnalante ha fatto presente che tali distorsioni sarebbero derivate dalla concreta applicazione di atti d’indirizzo e organizzazione dei Servizi adottati tanto da parte del Governo della Repubblica Italiana che del Commissario delegato per l’emergenza ambientale nella Regione (di seguito, “Commissario”). Nel mese di giugno 2008 sono inoltre pervenute alcune comunicazioni da parte di un’impresa, relative anch’esse a presunte distorsioni della concorrenza nell’affidamento dei Servizi da parte di uno specifico ente locale della Regione, il Comune di Condofuri (di seguito, “Comune”).
L’Autorità, nell’esercizio dei poteri di segnalazione di cui all’articolo 21 della legge 10 ottobre 1990, n. 287, intende qui di seguito esprimere alcune considerazioni in relazione alle modalità di affidamento e alla gestione dei Servizi nella Regione, così come determinate da atti regolamentari e provvedimenti amministrativi generali. Tenuto conto della particolare complessità della materia sotto il profilo sia normativo che organizzativo, si procederà a una prima ricostruzione sommaria dei principali elementi di rilievo.
Le attività di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani rientrano a pieno titolo tra i servizi pubblici locali e, in base alla normativa vigente, possono essere gestite, alternativamente, da società (a) a capitale privato individuate attraverso l’espletamento di gare con procedure ad evidenza pubblica, (b) a capitale misto pubblico-privato nelle quali il socio privato venga scelto attraverso l’espletamento di gare con procedure ad evidenza pubblica, (c) a capitale interamente pubblico secondo le modalità c.d. in house. Da ultimo, l’articolo 200 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (c.d. Testo Unico Ambientale) ha prescritto una gestione integrata dei rifiuti urbani, da stabilirsi all’interno dei diversi ambiti territoriali ottimali definiti sul territorio nazionale con affidamento dell’insieme delle varie attività di rilevanza ambientale a un unico soggetto, da scegliersi mediante gara.
Con specifico riferimento alla Regione, lo stato di emergenza e crisi socio-economico-ambientale per la gestione dei rifiuti è stato dichiarato con D.P.C.M. del 12 settembre 1997, quindi prorogato sino alla recente O.P.C.M. del 22 gennaio 2008. Tale ultima ordinanza ha dichiarato il venir meno delle condizioni di emergenza, disponendo al 30 giugno 2008 il termine di cessazione delle attività del Commissario. Sin dall’inizio della gestione commissariale, nella Regione s’impose come centrale la questione dell’organizzazione dei Servizi: ciò a fronte di una situazione preesistente in cui le amministrazioni locali non apparivano in grado di affidare i Servizi nel rispetto della normativa rilevante, con gravi rischi d’infiltrazione della malavita organizzata nelle connesse attività e gestioni. Con il passaggio a modalità decisionali accentrate in capo alla struttura commissariale, quest’ultima ha perseguito un disegno organizzativo incentrato sullo svolgimento delle attività rilevanti da parte di una serie di società a capitale misto di nuova costituzione. In particolare, a seguito dell’ordinanza del Commissario n. 573 del 16 marzo 1999, con la quale è stato approvato il piano generale della raccolta differenziata della Regione, è stata disposta la costituzione di quattordici sottoambiti di raccolta all’interno di cinque ambiti territoriali ottimali. L’O.P.C.M. n. 2984/1999 ha quindi stabilito che il Commissario organizzasse i sistemi di gestione della raccolta differenziata anche tramite la costituzione di società a capitale misto pubblico-privato, partecipate dagli enti locali ricompresi nei sottoambiti di riferimento. A tale determinazione ha fatto seguito l’ordinanza commissariale n. 1057/2000, relativa alla costituzione/individuazione di quattordici società a capitale misto pubblico-privato cui affidare la gestione dei Servizi (di seguito, “Società”). Per l’avvio della raccolta differenziata, affidata in regime di privativa alle Società, l’O.P.C.M. n. 3106/2001 ha poi previsto una stipula della convenzione da parte dei Comuni interessati anche in via forzosa, come concretamente determinato dal Commissario con l’ordinanza n. 1464/2001.
Al riguardo, va considerato che le gare esperite in relazione all’avvio del sistema incentrato sulla gestione dei Servizi affidata alle Società hanno avuto per oggetto la sola selezione di imprese locali da far partecipare in misura limitata al capitale sociale delle stesse Società, mentre il socio privato di maggior rilievo – ovvero l’impresa che, secondo il modello tipico del c.d. partenariato pubblico-privato, avrebbe dovuto apportare specifiche capacità tecnico-operative – è stato scelto d’imperio dal Commissario al tempo competente entro un novero di imprese multiservizi di primaria grandezza, senza il ricorso ad alcuna gara a evidenza pubblica.
La straordinarietà di una simile procedura è di tutta evidenza: del resto, richiesto dall’Autorità di fornire informazioni ed esprimere proprie considerazioni al riguardo, lo stesso Commissario attualmente in carica ha riconosciuto come quanto avvenuto – e più in generale l’intero sistema di privativa posto in essere nella Regione – sia in deroga alla normativa vigente a livello comunitario e nazionale. A ciò va aggiunto come la gestione in concreto dei Servizi abbia dimostrato elementi di forti criticità, gravi inefficienze e inadeguatezze, al punto che, oltre all’esistenza di un ampio contenzioso in materia, risulta sia già stato dichiarato lo stato di fallimento per alcune Società. A fronte di tale quadro, nonché del fatto che non può ritenersi sussistente alcun obbligo di privativa a vantaggio delle Società, il Commissario attualmente in carica ha quindi fatto presente di aver disposto, tra l’altro, (a) la rigorosa applicazione di quanto previsto dalla nuova normativa ambientale ai fini dell’individuazione degli ambiti territoriali ottimali su base provinciale; (b) la cessazione dell’operatività delle aree di raccolta a dimensione sub-provinciale; (c) l’affidamento dei Servizi a un unico gestore integrato per ogni ambito provinciale, da selezionarsi a mezzo di gara a evidenza pubblica.
Tenuto conto di quanto sopra riportato, e nell’auspicio che la situazione di crisi protrattasi nella Regione possa risultare finalmente superata, l’Autorità intende segnalare le gravi distorsioni alla concorrenza determinate dalle concrete modalità organizzative perseguite dalla struttura commissariale all’interno della Regione, sulla base di atti d’indirizzo governativo. Le Società, infatti, si sono trovate a operare in virtù di affidamenti coattivi e senza che il socio privato sia stato scelto a mezzo di gara, in deroga alla normativa rilevante che, nel caso di società a capitale misto pubblico/privato, prescriveva e tuttora prescrive il ricorso a procedure a evidenza pubblica. Tutto ciò, peraltro, risulta essere avvenuto nel collasso di ogni criterio di sana e trasparente amministrazione, come le relazioni degli ultimi Commissari e altri importanti atti di ricognizione hanno di recente drammaticamente evidenziato¹¹ [V. al proposito la Relazione finale della Commissione parlamentare d’inchiesta sul ciclo dei rifiuti e sulle attività illecite ad esso connesse, Roma, marzo 2008, pp. 37 ss..].
Posto che, sulla base di quanto da ultimo comunicato dal Commissario, si dovrà provvedere in tempi brevi al passaggio operativo tra le precedenti gestioni e la nuova, basata sulla presenza di un solo gestore debitamente scelto a mezzo di gara per ciascun ambito territoriale ottimale, l’Autorità coglie l’occasione per segnalare l’assoluta necessità di rispettare nella maniera più rigorosa i principi della concorrenza, così come stabiliti a livello comunitario e nazionale. La tutela della c.d. concorrenza per il mercato nell’affidamento dei Servizi pare infatti essere un importante snodo nel superamento effettivo della situazione emergenziale. Con specifico riferimento agli enti locali titolari di apposite competenze in materia, l’Autorità raccomanda inoltre di non adottare atti o determinazioni suscettibili di porsi in contrasto con la normativa vigente, quali ad esempio – come nel caso del Comune richiamato dall’impresa segnalante – nuovi affidamenti diretti in assenza di gara o proroghe nella gestione dei Servizi affidati alle Società.
Più in generale, l’Autorità riscontra altresì come il ricorso a gestioni emergenziali in ampie aree del territorio nazionale, lungi dal consentire il superamento delle difficoltà e inefficienze in esse esistenti nella gestione dei Servizi abbia piuttosto determinato ulteriori complicazioni ed opacità sotto il profilo organizzativo, con rilevanti pregiudizi per la concorrenza. Secondo quanto considerato dalla Corte dei Conti, in effetti, l’assetto organizzativo dell’emergenza rifiuti “si è venuto configurando come una complessa e duratura organizzazione extra ordinem, che si è affiancata a quella ordinaria, paralizzandone spesso l’operatività”. Soprattutto, per i profili che più specificamente interessano questa Autorità, il perdurare delle gestioni emergenziali ha determinato una grave “non applicazione delle norme di concorrenza nell’affidamento degli appalti”, cui sono conseguiti rilevanti pregiudizi tanto in relazione alla dovuta tutela dell’ambiente, che al sistema industriale interessato alla gestione dei rifiuti: ciò, in ragione dell’ampiezza assunta dal fenomeno emergenziale, sia a livello locale che nazionale²² [V. Corte dei Conti - Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato, Relazione concernente ‘La gestione dell’emergenza rifiuti effettuata dai Commissari straordinari del Governo’, Roma, maggio 2007, pp. 164 e 166.].
A fronte di tali rilievi, si auspica pertanto che le situazioni di disagio tuttora perduranti possano trovare nuove e più trasparenti modalità di definizione, rispettose dei principi di concorrenza nel perseguimento della dovuta efficienza ed economicità nei Servizi resi alla cittadinanza, per il definitivo superamento delle modalità di gestione emergenziale così come sino ad ora affermatesi.

IL PRESIDENTE
Antonio Catricalà