Segnalazione AS060

Segnalazione/Parere

PREZZI DEL GASOLIO PER MACCHINE AGRICOLE

DATI GENERALI

articolo (L.287/90)		21-Attività di segnalazione al Parlamento e al Governo

rif		AS060

decisione		11/23/1995

invio		11/29/1995

PUBBLICAZIONE

bollettino n.		46/1995

SEGNALAZIONE/PARERE

mercato		(505) Vendita al dettaglio di carburanti per autotrazione (G) COMMERCIO ALL'INGROSSO E AL DETTAGLIO

destinatari		Ministro delle Finanze Ministro delle Risorse Agricole, Alimentari e Forestali

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Testo Segnalazione/Parere

Da parte dei Ministeri dell'Industria, delle Finanze e delle Risorse Agricole sono stati segnalati all'Autorità significativi incrementi di prezzo del gasolio destinato all'azionamento di macchine agricole nella Regione Calabria.
Tutte le richiamate amministrazioni hanno ipotizzato che, fra le cause di tale fenomeno potesse rientrare il vincolo all'approvvigionamento provinciale che per tale tipo di carburanti è previsto dall'art. 20 del Decreto del Ministero delle Finanze del 6 agosto 1963 e successive modifiche.
Le distorsioni create da tale normativa si sarebbero verificate solo di recente in conseguenza della liberalizzazione dei prezzi dei prodotti petroliferi.
Una successiva segnalazione presentata all'Autorità ha denunciato fenomeni di rincari simili, se non maggiori, anche in altre regioni d'Italia.
Queste ulteriori evidenze hanno fatto abbandonare l'ipotesi di un'anomalia di carattere regionale ed hanno indirizzato l'analisi a livello nazionale.

L'analisi dei comportamenti degli operatori

Un primo approfondimento è stato compiuto al fine di conoscere le politiche di prezzo praticate nel corso del 1994 e del 1995 dai rivenditori di gasolio agricolo nelle provincie della regione Calabria, in relazione alla quale erano pervenute le prime segnalazioni. Finalità di tale analisi era la valutazione dei comportamenti assunti dagli operatori economici interessati per valutare l'esistenza di possibili violazioni delle regole poste a tutela della concorrenza dalla Legge 287/90.
L'indagine condotta ha evidenziato un andamento abbastanza stabile dei prezzi fino al dicembre 1994, sensibili incrementi di prezzo dal gennaio 1995 in aggiunta agli aumenti imputabili alle variazioni dell'importo dell'accisa e agli aumenti del prezzo di vendita dei prodotti petroliferi dalle raffinerie, ma anche una estrema disomogeneità delle percentuali di variazione dei prezzi tale da determinare nell'ambito di una stessa provincia condizioni di prezzo di consumo con differenze anche dell'ordine del 30%.
Quest'ultimo dato, in particolare, ha fatto escludere l'ipotesi di intese fra i rivenditori a livello provinciale, volte a falsare le condizioni di concorrenza resa possibile dalla liberalizzazione dei prezzi dei prodotti petroliferi attraverso ingiustificati e concertati aumenti dei prezzi al consumo.
Ciononostante le sensibili differenze dei prezzi di rivendita ed il livello dei conseguenti aumenti verificatisi su un prodotto assolutamente omogeneo è certamente indice dell'esistenza di un gioco concorrenziale falsato se non addirittura bloccato, tale da consentire ad ogni rivenditore di praticare condizioni di prezzo in modo alquanto indipendente dai livelli dei prezzi praticati dai concorrenti nella provincia e, in ultima analisi, dal condizionamento delle politiche di domanda dei consumatori.

L'analisi della normativa

I motivi di questa scarsa elasticità della domanda al prezzo e del conseguente "potere di mercato" che ogni rivenditore finisce con l'avere sono stati individuati nella normativa che regola la distribuzione e la commercializzazione del gasolio agricolo.

Il vincolo provinciale

Tale aspetto, come si è già detto, era stato individuato nelle stesse segnalazioni pervenute dai ministeri interessati, con riferimento a probabili effetti anticoncorrenziali che l'art. 20 del DM 6.8.1963 potrebbe aver provocato laddove sancisce l'obbligatorietà dell'acquisto presso un deposito sito nella provincia dove è ubicata l'azienda agricola ovvero dove il suo conduttore ha la residenza anagrafica.
In linea generale è indubbiamente vero che una compartimentazione geografica dei mercati stabilita ex-lege è senz'altro da vedere quale vincolo al normale svolgimento delle relazioni contrattuali sul mercato e legittimerebbe dunque una valutazione della sua coerenza o indispensabilità con le esigenze di interesse generale che ne giustificano la previsione.
Deve peraltro osservarsi che, nel caso specifico, il mercato in oggetto ha di per sé un'estensione geografica di dimensione locale, come tutti i mercati della commercializzazione e distribuzione dei prodotti petroliferi extra-rete. Anche ipotizzando un miglioramento del grado di concorrenza dall'ampliamento del bacino di prelievo (si pensi in particolare a coloro che si trovano al confine tra due province) si ritiene comunque che i benefici che ne potrebbero derivare possano ritenersi trascurabili stante la "naturale" dimensione prevalentemente provinciale dei mercati.
Inoltre deve osservarsi che il vincolo provinciale previsto nella vigente normativa non consente di giustificare i comportamenti illustrati nel paragrafo precedente, posto che le accertate sensibili differenze di prezzo fra rivenditori all'interno di una stessa provincia e dunque l'insensibilità agli stimoli concorrenziali all'interno della stessa area geografica stabilita dalla legge, denunciano l'esistenza di ostacoli ben maggiori e più gravi al libero svolgersi della concorrenza.
Per comprendere quali siano questi ostacoli si è dunque ritenuto necessario considerare il complessivo quadro regolamentare delineato dal DM 6 agosto 1963, il quale regola la concessione dell'agevolazione dell'imposta di fabbricazione sul petrolio e gli olii da gas destinati all'azionamento delle macchine agricole.

L'agevolazione fiscale e la complessa disciplina dei controlli.

Il beneficio fiscale, originariamente consistente nell'esenzione totale dall'imposta di fabbricazione (ora chiamata accisa) per i carburanti da destinarsi ad uso agricolo, consiste attualmente in una riduzione al 30% dell'aliquota normale dell'imposta dovuta sugli stessi.

Per individuare tali prodotti viene comunemente utilizzata l'espressione "carburante agricolo". Tale definizione designa, dunque, un prodotto che, in relazione alla sua destinazione d'uso, gode di una agevolazione fiscale.
Da un punto di vista merceologico, invece, il carburante agricolo (gasolio, benzina, ecc.) non si distingue dal normale carburante da destinarsi ad altri usi. Per tale motivo, e al fine di poter operare controlli sulla effettiva destinazione del prodotto per l'uso che gode dell'agevolazione d'imposta, l'art. 1 del DM 6 agosto 1963 prevede che i carburanti agricoli debbano essere adulterati prima di poter essere messi in commercio. A tale prescrizione si provvede mediante uso di coloranti e di altri additivi.
L'individuazione ex lege di un prodotto che, per motivi fiscali, viene considerato distintamente da altro merceologicamente identico, ha condotto alla creazione di una articolata struttura distributiva "dedicata", istituita per consentire di operare controlli sulla circolazione del prodotto e sul suo utilizzo al fine di evitare frodi fiscali.
E' proprio nel complesso sistema di regole previste a tale fine che, ad avviso dell'Autorità, sono da individuarsi le cause del cattivo funzionamento dei meccanismi concorrenziali nei mercati della distribuzione del gasolio agricolo di cui i fatti denunciati sono evidenza.
Le distorsioni create dalla regolamentazione vigente sono di due tipi:
a) distorsioni riconducibili ad una limitazione dell'offerta, attraverso la previsione di specifiche barriere all'entrata sul mercato;
b) distorsioni riconducibili ad una alterazione della libertà di scelta del consumatore tale da assicurare ai singoli rivenditori condizioni di domanda "vincolata", di fatto, per un periodo che può giungere fino all'anno.
Nel primo ambito si inseriscono:
a) la previsione a carico di chiunque intenda esercitare a scopo di commercio un deposito di prodotti petroliferi adulterati per l'agricoltura dell'obbligo di presentare apposita denuncia all'UTIF. A seguito di tale denuncia l'UTIF ordina all'esercente le opere ritenute necessarie per la tutela degli interessi dell'Erario e prescrive le misure per l'esercizio di un'efficace vigilanza. Eseguite le opere prescritte e verificate la loro idoneità qualsiasi ulteriore modifica è soggetta all'obbligo di ulteriore denuncia preventiva e non può essere eseguita prima di ricevere la dovuta autorizzazione;
b) la previsione dell'obbligo di presentare una cauzione;
c) la previsione di una licenza per l'esercizio del deposito, di durata annuale, che si aggiunge al complesso delle autorizzazioni e concessioni previste in generale per la distribuzione di carburanti (sulla quale si veda anche la segnalazione dell'Autorità al Parlamento del 7.7.93);
d) la previsione di limiti per il trasporto del carburante agricolo volti ad impedire, salvo specifiche eccezioni, le consegne dirette dei prodotti agli utenti da parte degli esercenti le raffinerie e i depositi doganali o all'ingrosso. E' inoltre vietato agli esercenti depositi per la somministrazione agli utenti di rifornire altri depositi commerciali. Le eccezioni sono soggette a nulla osta da rilasciarsi di volta in volta dall'UTIF;
e) l'obbligo di installare depositi dedicati allo stoccaggio in esclusiva per i prodotti agevolati unitamente all'obbligo, per gli esercenti dei citati depositi, di tenuta dei registri di carico e scarico dei prodotti movimentati e degli elenchi delle partite di prodotti ricevute da ciascuna ditta fornitrice.
Tali vincoli hanno determinato la nascita di una rete di punti vendita che, molto spesso, commercializzano esclusivamente questo prodotto.
Si tratta dunque di un sistema distributivo dedicato che non risente delle condizioni di concorrenza esistenti sul più ampio mercato della distribuzione extra-rete di carburanti.
Nel secondo ambito di distorsione rientra principalmente la previsione dei cosiddetti buoni di prelevamento. L'art. 20, comma 1, del DM 6 agosto 1963 prevede che l'agricoltore che voglia approvvigionarsi di gasolio agevolato può farlo solo attraverso particolari buoni che, rilasciati dal competente ufficio periferico (originariamente la sezione provinciale dell'UMA, oggi un ufficio presso la regione), consentono di acquistare il prodotto presso un determinato distributore.

Il sistema dei buoni funziona sinteticamente come segue:
1. annualmente i conduttori di aziende agricole che intendono impiegare carburanti agevolati debbono presentare una dichiarazione nella quale debbono indicare, tra l'altro, l'estensione dei terreni, i tipi di colture, le macchine agricole di cui dispongono e la loro potenza;
2. un apposito Comitato provinciale ha il compito di determinare i consumi medi nazionali di carburante da ammettere all'agevolazione per ogni tipo di motore, a seconda dei distinti lavori agricoli, in relazione alle normali condizioni di lavoro e tenuto conto della natura dei terreni da coltivare. Tale Comitato può inoltre esprimere un parere all'UTIF sull'installazione e l'esercizio dei depositi per carburanti agricoli. Un Comitato centrale di coordinamento può proporre alla Direzione generale delle dogane i criteri di massima cui i Comitato provinciali debbono attenersi nell'assolvere i loro compiti;
3. sulla base della dichiarazione dell'utente e delle tabelle che stabiliscono i consumi medi normali elaborate dal Comitato provinciale, il competente ufficio regionale determina la qualità e la quantità di carburanti agevolati da assegnare per l'anno a ciascun utente, sottoponendo le dichiarazioni ricevute al Comitato per l'approvazione delle assegnazioni stabilite;
4. l'agricoltore, nel rispetto del limite previsto dall'assegnazione di cui al precedente punto, richiede all'ufficio regionale il buono di prelevamento indicando il rivenditore presso il quale intende acquistare i prodotti, nonché la qualità e la quantità dei prodotti da prelevare. Tale rivenditore deve risiedere nella provincia dove è ubicata l'azienda o ha la residenza anagrafica l'agricoltore;
5. l'ufficio emette il buono che rimette direttamente al rivenditore indicato e consegna il controbuono al cliente. Il rivenditore ha l'obbligo di cedere i carburanti solo a chi presenta il buono conforme al suo originale e per la quantità massima prevista (una copia del buono viene altresì inoltrata alla sede competente per territorio dell'Ufficio tecnico delle imposte di fabbricazione, il quale, verificata la regolarità del buono, appone un visto e lo consegna al Comando della Guardia di Finanza per il controllo sull'impiego dei prodotti agevolati);
6. è previsto che l'amministrazione finanziaria possa stabilire, a carico dell'utente l'obbligo di presentare il controbuono per un controllo prima di effettuare il ritiro del carburante agricolo;
7. la durata dei buoni non deve normalmente superare il prevedibile fabbisogno di un semestre. Qualora l'assegnazione annuale non ecceda certi quantitativi, può essere rilasciato un unico buono di prelevamento per l'intera assegnazione. Il quantitativo indicato su ciascun buono può essere prelevato in più riprese, in numero non superiore a dieci;
8. ogni utente deve essere munito di un libretto di controllo dal quale risultino le caratteristiche delle macchine e dei motori utilizzati, il tipo di carburante da utilizzare, la data e le quantità dei prelevamenti di carburante agevolato con l'ubicazione degli estremi dei "buoni" da utilizzare;
9. specifiche regole sovrintendono al rilascio di nuovi buoni, al loro smarrimento nonché alla vendita distruzione o cessione delle macchine agricole.

Il complesso sistema di regole descritto condiziona fortemente la libertà di scelta dell'utente. Nella prassi l'estrema articolazione del sistema ha fatto sì che si usi ricorrere al minor numero di buoni possibili in un anno. Tale è l'atteggiamento seguito sia dagli uffici regionali sia dagli utenti. E' evidente tuttavia che, qualunque sia il periodo di validità del buono, l'effetto che normalmente si determina è di legare il consumatore al rivenditore dallo stesso indicato per tutta la durata del buono.
Tale rigidità, imposta dalla descritta regolamentazione, può favorire l'adozione di comportamenti opportunistici da parte dei rivenditori grazie all'estrema difficoltà che i consumatori incontrerebbero nello spostare la loro domanda verso operatori che pratichino prezzi più convenienti durante il periodo di validità del buono. Si osserva a proposito che il consumatore tipo è il piccolo medio imprenditore agricolo che spesso non dispone delle informazioni necessarie né dell'organizzazione sufficiente a gestire complesse procedure burocratiche che tale scelta comporterebbe.
La concorrenza sul mercato viene in tal modo falsata in quanto libera di esplicarsi solo al momento della richiesta di rilascio di un nuovo buono.

Conclusioni

E' da condividere la valutazione delle amministrazioni segnalanti circa la possibilità di riferire al DM 6.8.63 la causa delle anomalie nella variazione dei prezzi del carburante agricolo verificatosi nel corso del 1995. Tuttavia, sulla base di quanto osservato, l'Autorità ritiene che non sia solamente il limite all'approvvigionamento provinciale ivi previsto, ma il decreto ministeriale nel suo complesso, a determinare distorsioni del funzionamento delle normali regole del mercato. Poiché non sembra che tale distorsioni siano giustificate da un interesse generale l'Autorità intende segnalare tali conseguenze ai sensi dell'art. 21 della legge.
Ciò che osta al libero esplicarsi delle regole della concorrenza non è l'introduzione di un'agevolazione fiscale a vantaggio degli utenti agricoli, su cui non si ritiene, quale scelta di politica economica, di dovere esprimere alcuna valutazione, ma il sistema attraverso il quale questa agevolazione viene concessa.
Come si è illustrato in precedenza, tale sistema altera l'equilibrio concorrenziale del mercato limitando l'accesso al mercato della distribuzione di carburanti agricoli, dando vita ad un mercato separato da quello della distribuzione extra-rete di carburanti e falsando le condizioni di concorrenza sui mercati geografici rilevanti determinando situazioni di rigidità della domanda a favore dei singoli rivenditori, che finiscono, in tal modo, con il godere singolarmente di posizioni di mercato assimilabili a quelle tipiche del "monopolista".
Con riguardo all'interesse generale che ispira la normativa in essere non vi è dubbio che questo sia da individuarsi nella esigenza di evitare fenomeni di evasione fiscale perpetrati attraverso l'uso non consentito di carburante con il beneficio dell'agevolazione fiscale.
A tale riguardo è possibile formulare due osservazioni: la prima con riguardo all'efficacia dello strumento adottato in relazione al raggiungimento di tale interesse; la seconda con riguardo all'indispensabilità di tale regolamentazione per tale scopo.
Sotto il primo profilo sembra opportuno considerare i costi che comporta la struttura amministrativa periferica per la gestione e il controllo dell'intero sistema. Oltre ai compiti affidati all'UTIF, alla Guardia di finanza e all'apposito comitato provinciale, un ruolo nevralgico rivestono gli uffici regionali, ex sezioni provinciali dell'UMA, ai quali spetta di determinare la quantità di carburante agricolo da assegnare a ciascun utente e, dunque, il livello della domanda sui singoli mercati. L'elevato indice di discrezionalità che tale competenza comporta è testimoniato dal frequente ricorso ad assegnazioni supplementari di prodotti in corso d'anno.
A ciò si aggiunga che, nonostante i numerosi e minuziosi vincoli posti dal sistema non risulta comunque possibile verificare, se non a campione, che le quantità assegnate preventivamente siano interamente consumate per l'uso agricolo ed in relazione ai reali fabbisogni dell'utilizzo consentito.
Sotto il secondo profilo il sistema delineato dal DM del 1963 non appare l'unico indispensabile per il raggiungimento dell'interesse generale rappresentato dall'assicurare condizioni di acquisto di carburante agli agricoltori agevolate sotto il profilo del prelievo fiscale. Sussistono dunque i presupposti perché l'Autorità eserciti il potere di segnalazione previsto dall'art. 21 della legge 287.
Sul piano delle iniziative necessarie per rimuovere le illustrate distorsioni deve segnalarsi che la possibilità di gestire l'agevolazione fiscale attraverso un sistema che assicuri un più corretto funzionamento del mercato è già prevista nell'ordinamento che al punto 6 della tabella A allegata al DL 30/8/1993 n. 331 convertito con modificazioni nella legge 29/10/1993 n. 427, dispone che l'agevolazione fiscale prevista per i carburanti ad uso agricolo possa essere concessa anche attraverso crediti d'imposta o buoni d'imposta, rinviando al potere regolamentare del Ministero delle Finanze, in accordo con il Ministero delle Risorse Agricole, la concreta attuazione di tale facoltà.
Sia il sistema del credito d'imposta che quello dei buoni d'imposta sono stati d'altronde già utilizzati per assicurare un regime di agevolazione fiscale nell'acquisto di carburanti per determinate categorie di utenti.
Entrambe le tecniche ricordate per il riconoscimento dell'agevolazione, ove applicate agli acquisti di carburante per uso agricolo, eliminerebbero l'esistenza del cosiddetto prodotto marcato ovvero di un prodotto adulterato appositamente per distinguerlo da un altro identico ma che non gode, per la sua destinazione, dell'agevolazione d'imposta.
Nel caso in esame verrebbe quindi a scomparire il carburante agricolo quale prodotto distribuito attraverso strutture ad hoc create al solo fine di applicare la normativa fiscale. Il prodotto verrebbe distribuito dai normali canali distributivi dell'extra-rete con le medesime modalità e alle stesse condizioni di concorrenzialità eliminando le limitazioni all'offerta, la segmentazione distributiva e la ridotta flessibilità della domanda che il vigente sistema impone per esigenze di controllo dell'evasione fiscale.
Per i motivi esposti e allo scopo di contribuire ad una più completa tutela della concorrenza e del mercato l'Autorità segnala le ricordate distorsioni derivanti dal Decreto del Ministero delle Finanze del 6 agosto 1963 ed invita le amministrazioni in indirizzo ad assumere le iniziative necessarie per rimuovere tali distorsioni.

IL PRESIDENTE
Giuliano Amato

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