Segnalazione AS049

Segnalazione/Parere

AGENZIE DI VIAGGIO E TURISMO

DATI GENERALI

articolo (L.287/90)		21-Attività di segnalazione al Parlamento e al Governo

rif		AS049

decisione		06/08/1995

invio		06/30/1995

PUBBLICAZIONE

bollettino n.		25/1995

serie attività di segnalazione n.		24

SEGNALAZIONE/PARERE

mercato		(63301) Attivita' delle agenzie di viaggi e turismo (compresi i tour operator) (I) TRASPORTI, MAGAZZINAGGIO E COMUNICAZIONI

oggetto		Regio decreto-legge n. 2523/36, convertito con legge n. 2650/37, come modificato dal D.P.R. n. 630/55 Legge 17 maggio 1983, n. 217, recante "Legge quadro sul turismo e interventi per il potenziamento e la qualificazione dell'offerta turistica"

destinatari		Presidente del Consiglio dei Ministri Presidenti dei Consigli Regionali(eccettuate la Liguria e la Toscana) Presidenti delle Giunte Regionali(eccettuate la Liguria e la Toscana) Presidenti dei Consigli Provinciali di Trento e Bolzano Presidenti delle Giunte Provinciali di Trento e Bolzano

esito		locali

Testo Segnalazione/Parere
con la presente segnalazione, effettuata ai sensi dell'art. 21 della legge 10 ottobre 1990, n. 287, l'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato intende evidenziare le possibili distorsioni della concorrenza determinate dalla disciplina delle Regioni, ad eccezione della Regione Liguria e della Regione Toscana, nonchè dalla disciplina delle Province di Trento e di Bolzano, in materia di autorizzazione delle agenzie di viaggio e turismo.

1. Da epoca anteriore alla realizzazione dell'autonomia regionale, l'attività delle agenzie di viaggio e turismo è soggetta ad autorizzazione.
Il regio decreto legge n. 2523/36, convertito nella legge n. 2650/37, nel testo modificato dal D.P.R. n. 630/55, stabilì che per l'esercizio dell'agenzia occorresse la licenza di pubblica sicurezza, subordinata al nulla osta dell'Ente Provinciale del Turismo, rilasciato a seguito della valutazione, tra l'altro, dell'"opportunità della concessione ai fini delle esigenze del turismo". Per i profili procedimentali relativi all'applicazione di tale normativa, vennero impartite istruzioni dal Commissario per il Turismo (circolare n. 8680 del 25 novembre 1955).
I tratti essenziali della disciplina delle agenzie di viaggio e turismo sono stati successivamente ridefiniti, in vista dell'esercizio della potestà legislativa da parte delle Regioni a statuto ordinario, dalla legge n. 217/83 (legge-quadro sul turismo), che indica, all'art. 9, i seguenti presupposti per il rilascio dell'autorizzazione:
a) accertamento del possesso, da parte, del richiedente, di requisiti professionali, quali la conoscenza dell'amministrazione e dell'organizzazione delle agenzie di viaggio, la conoscenza di tecnica, legislazione e geografia turistica e la conoscenza di almeno due lingue straniere (qualora la persona fisica titolare dell'autorizzazione non presti con carattere di continuità ed esclusività la propria opera nell'agenzia, i requisiti indicati devono essere posseduti dal direttore tecnico);
b) rilascio del nulla-osta dell'autorità di pubblica sicurezza;
c) costituzione di un deposito cauzionale.

2. Nell'esercizio della potestà legislativa, la maggior parte delle leggi delle Regioni a statuto ordinario prevede che l'autorizzazione alle agenzie le quali intendono offrire i servizi ai consumatori finali possa essere rilasciata solo qualora vi sia - in aggiunta ai requisiti indicati dalla legge quadro - compatibiltà della domanda di apertura o di trasferimento della sede con "piani di sviluppo" elaborati ed adottati a livello amministrativo, recanti l'indicazione del numero massimo dei nuovi operatori ammessi ad aggiungersi a quelli esistenti. Altre leggi regionali, pur non prevedendo l'adozione di atti generali di programmazione, subordinano il rilascio dell'autorizzazione all'esito di valutazioni discrezionali, inerenti all'opportunità dell'apertura o del trasferimento della sede, in relazione a considerazioni socio-economiche.
Un regime autorizzatorio che fa riferimento esclusivamente a requisiti soggettivi è stato invece adottato dalla Regione Liguria, nonchè dalla Regione Toscana, la quale ha in tal senso modificato, con la legge n. 16/94, il proprio orientamento, rispetto alla prima normativa in materia di agenzie di viaggio e turismo, che prevedeva atti di programmazione.
La legislazione di alcune Regioni a statuto speciale e quella della Provincia di Trento ricalcano il modello offerto dalla legislazione delle Regioni a statuto ordinario.
Le Regioni che non si sono ancora dotate di una propria legge, nonchè la Provincia di Bolzano, continuano ad applicare la normativa del citato regio decreto legge n. 2523/36, convertito nella legge n. 2650/37, nel testo modificato dal D.P.R. n. 630/55.

3. Nelle Regioni che hanno adottato i piani di sviluppo, il territorio è suddiviso in zone, aventi un'estensione corrispondente in alcuni casi alla provincia, in altri casi al comune o a comprensori di comuni. Nelle città maggiori, la zona ha talvolta un'estensione inferiore a quella del territorio comunale.
Con i piani vengono generalmente determinate le percentuali massime di incremento del numero degli operatori, rispetto alla situazione preesistente. Al riguardo, le leggi regionali, pur prevedendo che gli incrementi siano determinati tenendo conto di alcuni indicatori - quali l'andamento demografico e socio-economico, il movimento turistico e la consistenza delle strutture turistiche e ricettive - non indicano con precisione come tali indicatori devono essere utilizzati, sicchè in sede di programmazione gli apprezzamenti appaiono caratterizzati dalla più ampia discrezionalità.
Alcuni piani determinano inoltre le distanze minime tra le localizzazioni delle agenzie.

4. L'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ritiene che la predeterminazione a livello amministrativo della struttura dell'offerta nel mercato dei servizi delle agenzie di viaggio e turismo limiti le possibilità di entrata di nuovi operatori nel mercato stesso e possa quindi ostacolare iniziative e localizzazioni più efficienti di quelle esistenti, riducendo, presumibilmente, il volume complessivo dell'attività e determinando posizioni di rendita monopolistica, a svantaggio dei consumatori.
Una siffatta barriera all'entrata attenua lo stimolo concorrenziale, disincentivando gli operatori presenti sul mercato a migliorare le condizioni, sia qualitative che di prezzo, dei servizi offerti ai consumatori. Tra l'altro, essa può rallentare i processi di diffusione delle soluzioni organizzative e tecnologiche più avanzate.

5. Occorre quindi verificare se sussistano effettive esigenze di interesse generale che possano giustificare le distorsioni della concorrenza sopra indicate.
In proposito, va rilevato che nel settore delle agenzie di viaggio la tutela del pubblico costituisce l'unica esigenza che possa giustificare un intervento regolamentativo. Detta tutela può essere realizzata attraverso strumenti di verifica dell'idoneità tecnica, della correttezza professionale e della solidità finanziaria degli operatori del settore. Essa può essere quindi assicurata in primo luogo con i meccanismi e con i presupposti espressamente previsti dalla legge-quadro per il rilascio dell'autorizzazione: accertamenti di pubblica sicurezza, accertamento del possesso di requisiti professionali, deposito cauzionale.
Per quanto riguarda in particolare i requisiti professionali, le indicazioni della legge-quadro sono giustificate, in quanto corrispondono ai contenuti minimi della professionalità degli agenti, necessari per la prestazione dei servizi. Peraltro, occorre che le procedure amministrative di accertamento dell'idoneità siano semplici, rapide e trasparenti, al fine di evitare che anche tale accertamento si traduca in un ingiustificato ostacolo all'entrata sul mercato.
Alle esigenze di tutela del pubblico appare rispondere anche il d. lgs. 17 marzo 1995, n. 111, che dispone, in attuazione della direttiva 90/314/CEE, l'obbligatorietà dell'assicurazione della responsabilità civile verso i clienti, per gli organizzatori e i venditori di pacchetti turistici "tutto compreso" e istituisce, presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, un fondo di garanzia per i casi di insolvenza di tali soggetti.
Inoltre, le leggi regionali generalmente recano norme concernenti la redazione, la pubblicazione e la diffusione dei programmi di viaggio, volte ad assicurare al pubblico un'informazione corretta e completa.

6. Non v'è, invece, alcuna connessione tra la limitazione del numero degli operatori - nonchè delle scelte di localizzazione - e la tutela del pubblico. Pertanto non appaiono giustificate da esigenze di interesse generale le distorsioni della concorrenza e del corretto funzionamento del mercato derivanti da tale limitazione.

7. L'Autorità sottolinea che in tema di regolamentazione dei mercati la disciplina dell'iniziativa economica deve avere come proprio riferimento il disposto dell'art. 41 Cost., nonché i principi desumibili dalla legge n. 287/90, che dello stesso art. 41 costituisce attuazione.
Tali principi rappresentano quindi il limite che vincola in ogni caso le modalità attraverso le quali il legislatore intenda fare valere altre esigenze di interesse generale.
Le disposizioni dell'art. 1 della legge-quadro, secondo cui dev'essere garantito "l'equilibrato sviluppo delle attività turistiche e di quelle connesse, considerata la rilevanza delle stesse sia sotto il profilo sociale che sotto quello economico", vanno pertanto lette nel quadro dei principi desumibili dall'art. 41 Cost. e della legge n. 287/90.
Di conseguenza, la disciplina regionale concernente il regime autorizzatorio in materia di agenzie di viaggio e turismo deve fondarsi esclusivamente sui requisiti professionali, finanziari e di pubblica sicurezza, indicati dalla legge-quadro. Trattandosi di requisiti minimi, di carattere soggettivo, è consentito alle Regioni stabilire requisiti ulteriori, purché essi non incidano sulla regolamentazione strutturale del mercato.
Seguendo il medesimo criterio, dovrebbero essere evitate, da parte degli organi amministrativi delle Regioni che non si sono dotate di una propria legge, valutazioni discrezionali attinenti all'opportunità dell'autorizzazione, che non siano conformi ai principi interpretativi sopra indicati.

8. Sulla base di quanto precede, l'Autorità segnala la necessità di modifiche di quelle disposizioni legislative regionali e della Provincia di Trento che prevedano un contingentamento del numero delle agenzie di viaggio e turismo, ovvero limitino le scelte di localizzazione.
L'Autorità segnala inoltre la necessità che le altre Regioni, nonché la Provincia di Bolzano, nell'emanare disposizioni legislative concernenti le agenzie di viaggio e turismo, si attengano ad una disciplina che non comporti una regolamentazione strutturale del mercato nel senso sopra indicato.

IL PRESIDENTE
Giuliano Amato

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