Segnalazione/Parere

REGIME DI IMPOSIZIONE DI OBBLIGHI DI SERVIZIO PUBBLICO SUI SERVIZI AEREI DI LINEA DA E PER LA SARDEGNA

articolo (L.287/90)		21-Attività di segnalazione al Parlamento e al Governo
rif		AS354
decisione		07/27/2006
invio		08/03/2006

bollettino n.		29/2006

mercato		(62) TRASPORTI AEREI (I) TRASPORTI, MAGAZZINAGGIO E COMUNICAZIONI
destinatari		Ministro dei Trasporti

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Non proporzionalità della restrizione della concorrenza

Un regime di oneri di servizio pubblico a fini di continuità territoriale quale quello in oggetto ha la caratteristica di sottrarre alla concorrenza determinate rotte aeree, nella misura in cui rende possibile l’operatività su quelle rotte solo ai vettori che accettino particolari condizioni che rispondono a criteri di continuità e regolarità delle frequenze, capacità degli aerei utilizzati e tariffazione cui i vettori normalmente non si atterrebbero se tenessero conto unicamente del loro interesse commerciale.
Alla base dell’imposizione di tali oneri di servizio pubblico vi sono esigenze pubbliche di tutela della domanda di mobilità aerea espressa da alcuni territori particolarmente svantaggiati. In particolare, l’articolo 4, comma 1, del Regolamento CE n. 2482/92 prevede che si debba trattare di rotte che:
· interessano aeroporti che servono regioni periferiche o in via di sviluppo di uno Stato membro;
· rotte a bassa intensità di traffico verso un aeroporto regionale;
· rotte considerate essenziali per lo sviluppo economico della regione in cui si trova l’aeroporto.
Lo Stato membro che intende avvalersi della prerogativa concessa dal citato articolo 4 del Regolamento CE n. 2482/92 nello stabilire gli ambiti e la dimensione dei regimi di oneri di servizio pubblico che intende istituire deve effettuare un bilanciamento tra le citate esigenze di tutela della mobilità di alcuni territori e porzioni di domanda, che questi territori esprimono, e la più ampia esigenza di assicurare alla generalità dei consumatori un’offerta di voli in concorrenza e ai minori costi possibile da e verso alcune destinazioni situate in quei territori.
Da questo punto di vista, nel caso degli oneri di servizio pubblico sui servizi aerei di linea da e per la Sardegna, ci si trova di fronte a rotte che servono aeroporti situati in regioni insulari e che si caratterizzano (in alcuni casi) per una bassa intensità di domanda, ancorché su base fortemente stagionale; meno ovvia è invece l’eventuale presenza del requisito relativo al fatto che tutte le sedici rotte interessate dal regime possano considerarsi essenziali per lo sviluppo economico delle regioni in cui si trova l’aeroporto.
Se effettivamente i collegamenti tra Cagliari, Olbia ed Alghero con Roma e Milano sembrano poter soddisfare questo requisito, molto meno chiaro è se esso sia soddisfatto nei casi degli altri collegamenti tra i capoluoghi sardi ed altre città italiane.
Con riferimento, ad esempio, alle città del nord Italia - Torino, Verona, Firenze, Bologna - si tratta di rotte che si caratterizzano per una elevatissima stagionalità, dal momento che individuano prevalentemente un traffico turistico diretto verso le località di villeggiatura dell’isola. Vincolare queste rotte ad un regime di oneri di servizio pubblico appare un obiettivo sproporzionato rispetto all’esigenza di assicurare che nei momenti di picco della domanda (mesi estivi) possa esserci una offerta di voli da parte di vettori in concorrenza.

Esistenza di sovvenzionamenti incrociati tra categorie di utenti

L’attuale sistema di imposizione di oneri di servizio pubblico sui servizi aerei di linea da e per la Sardegna, attraverso la discriminazione tariffaria tra utenti non agevolati che volano sulle rotte onerate pagando una tariffa full economy e gli utenti agevolati (residenti in Sardegna e nati non residenti) che pagano una tariffa molto più bassa, determina un sovvenziamento incrociato dei voli agevolati a carico dei voli non agevolati.
Questa circostanza appare confermata dal fatto che su le sei rotte Alghero – Roma, Alghero - Milano, Cagliari – Roma, Cagliari – Milano, Olbia – Roma, Olbia – Milano i vettori Alitalia, Air One e Meridiana hanno sin dalla fine del 2004 accettato volontariamente di proseguire il regime onerato senza richiedere alcuna compensazione allo Stato²² [A titolo di esempio, le tariffe attualmente previste sulle rotte tra Cagliari, Olbia ed Alghero e Roma e Milano prevedono tariffe agevolate comprese tra i 45 ed i 55 € (solo andata) e tariffe non agevolate comprese tra i 100 ed 115 € (solo andata). Questo significa che qualsiasi cittadino non residente né nato in Sardegna che vuole raggiungere un aeroporto sardo da Roma o Milano deve pagare da 200 a 230 € (al netto delle tasse) per un biglietto andata e ritorno, contro i circa 100 € (al netto delle tasse) pagati dall’utente agevolato. Considerando che il traffico di utenza non agevolata su quelle rotte è pari a circa il 40% del totale, tale percentuale appare sufficientemente elevata da consentire ai vettori di sussidiare i costi sopportati a causa del regime agevolato con i ricavi percepiti con l’applicazione delle tariffe full economy agli utenti non agevolati. ].
L’attuale regime di oneri di servizio pubblico sui servizi aerei di linea da e per la Sardegna determina dunque un sussidio incrociato tra i cittadini sardi ed il resto della cittadinanza italiana che, in ultima istanza, sopporta, qualora decida di recarsi in Sardegna in aereo, il costo della incentivazione per gli utenti agevolati³³ [Un effetto paradossale di questa situazione si ha anche tra cittadini comunitari residenti in altri Stati membri e cittadini italiani non rientranti nella categoria agevolata; è infatti possibile che le principali capitali europee siano collegate alla Sardegna tramite voli offerti da vettori low cost che offrono prezzi ben più convenienti delle tariffe full economy previste dal regime di oneri di servizio pubblico. Si può dunque determinare la situazione in base alla quale un cittadino francese paghi un volo Parigi - Cagliari molto meno di quanto un cittadino italiano non residente né nato in Sardegna paghi un volo Roma – Cagliari.].
Al di là di valutazioni di natura redistributiva, che, comunque non spettano a questa Autorità, si segnala che un meccanismo di sussidi quale quello in esame, proprio in virtù della sua “opacità” e di una non corretta identificazione dei confini del regime onerato, non consente la minimizzazione delle risorse necessarie per lo svolgimento del servizio pubblico.
Si segnala, infine, che il divieto implicitamente opposto alle società low cost di volare su rotte da e per la Sardegna, ove queste ultime non intendano accettare gli obblighi di servizio pubblico nella loro interezza, appare idoneo a determinare un danno persino agli utenti agevolati (residenti in Sardegna e nati non residenti). Come è noto infatti le compagnie low cost, qualora i passeggeri siano in grado di pianificare per tempo i propri spostamenti, sono in grado di offrire tariffe a livelli anche inferiori al valore previsto dal regime onerato per gli utenti agevolati.

Incentivi al coordinamento

L’attuale regime di oneri di servizio pubblico sui servizi aerei di linea da e per la Sardegna incentiva forme di coordinamento tra vettori concorrenti. Si tratta di accordi in base ai quali i vettori che hanno accettato integralmente le condizioni relative al regime degli oneri di servizio pubblico si ripartiscono tra loro le rotte onerate.
É la stessa normativa di riferimento – in particolare il decreto ministeriale del 29 dicembre 2005 – che impone queste forme di accordi tra vettori, da realizzare sotto l’egida dell’Enac attraverso apposite convenzioni. Si osserva al riguardo che con riferimento al pacchetto di oneri di servizio pubblico relativo alle rotte Alghero – Roma, Alghero – Milano, Cagliari – Roma, Cagliari – Milano, Olbia – Roma, Olbia – Milano pubblicato su GUCE C72/4, il coordinamento tra vettori si è esteso anche al caso delle due rotte che potevano essere accettate singolarmente, e cioè la Cagliari – Roma e la Cagliari – Milano; e ciò in quanto i due vettori Air one e Meridiana hanno presentato domanda di accettazione del regime onerato su entrambe le rotte.
Al riguardo si ricorda che le tariffe previste dal regime di oneri di servizio pubblico debbano intendersi come tariffe massime e che, pertanto, in una ottica concorrenziale, una eventuale “sovracapacità” su una determinata rotta potrebbe portare, da parte dei vettori concorrenti, a fenomeni di riduzioni dei prezzi al fine di ottimizzare i propri load factor. Di converso, accordi di ripartizione quali quelli previsti dalla convenzione tra Enac ed i vettori, se per un verso consentono di evitare fenomeni di sovracapacità, per un’altro verso tendono a rendere impossibili riduzioni dei prezzi rispetto a quelli previsti.
Il recente accordo di code sharing sottoscritto tra i vettori Meridiana ed Alitalia, in questa prospettiva, appare un evento patologico, che segnala quanto sia invalsa tra gli operatori concorrenti l’abitudine a colludere in contesti caratterizzati da un uso estensivo di oneri di servizio pubblico.

Considerazioni conclusive

L’Autorità ritiene che siano possibili meccanismi alternativi a quelli esistenti che, da un lato, consentano di soddisfare le esigenze di “continuità territoriale” con la Sardegna e, dall’altro, permettano di minimizzare le restrizioni concorrenziali derivanti dalla tutela di queste esigenze.
Si tratta, in particolare, di privilegiare quei meccanismi che consentano di identificare con precisione quella parte del servizio pubblico il cui soddisfacimento potrebbe non essere garantito dal processo competitivo in assenza di obblighi di servizio. In particolare, si potrebbe limitare temporalmente il regime onerato a quei periodi dell’anno e/o ore della giornata in cui effettivamente le rotte in questione non sarebbero operate qualora i vettori aerei si attenessero esclusivamente a criteri di ordine commerciale.
Su ciascuna rotta si potrebbe pertanto stabilire un regime di obblighi minimi di servizio in termini di frequenze e di vincoli tariffari, e lasciare al mercato la copertura di tutta la domanda eccedente. Gli obblighi di servizio pubblico potrebbero essere ripartiti uniformemente nel corso dell’anno ovvero, sulle rotte caratterizzate da elevata stagionalità della domanda, concentrarsi nei mesi meno profittevoli da un punto di vista commerciale.
Si ritiene che tali modalità alternative possano sicuramente trovare applicazione sulle rotte onerate secondarie non ancora assegnate, sempre che queste soddisfino i requisiti di cui all’articolo 4, comma 1, del Regolamento CE n. 2482/92. Si tratta infatti di collegamenti che, per le loro caratteristiche, contrariamente a quando accaduto per le rotte da e per Roma e Milano, difficilmente potranno essere operate senza compensazione a carico dello Stato.
Peraltro, anche per i collegamenti da e per Roma e Milano, per i quali dal 2 maggio 2006 il regime di oneri di servizio pubblico è stato accettato dai vettori senza compensazione a carico dello Stato, una più precisa identificazione degli obblighi di servizio secondo le modalità appena descritte non comporterebbe un particolare aggravio di costo per la Pubblica Amministrazione.
Da un lato, infatti, si ricorda che il costo della compensazione sopportato dallo Stato su tali rotte sino al 2004 era particolarmente contenuto e rientrante nell’ordine di poche decine di milioni di euro l’anno; dall’altro, l’attuale esistenza di un “sussidio incrociato non trasparente” pagato in ultima istanza dai viaggiatori non agevolati determina inevitabilmente la mancata minimizzazione del sussidio stesso, venendo meno la possibilità di identificare la corretta ampiezza del servizio soggetto alle condizioni onerate.
Ove, invece, si dovesse procedere, come suggerito, alla definizione di un regime di obblighi di servizio circoscritto alla sola domanda non garantita da meccanismi di mercato, l’eventuale sovvenzione diverrebbe esplicita, dal momento che, in assenza della possibilità di sussidi incrociati tra diverse tipologie di passeggeri, gli obblighi sarebbero verosimilmente soddisfatti da un unico operatore per rotta ,con compensazione a carico dello Stato. Ciò consentirebbe, pertanto, la minimizzazione dell’eventuale onere a carico dello Stato.
L’Autorità auspica che le osservazioni formulate possano costituire la base per un riesame della materia da parte delle autorità competenti

IL PRESIDENTE Antonio Catricalà